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近期，围绕地方招商引资行为规范化，国家层面的制度动作明显加快。国务院常务会议已经提出研究建立地方财政补贴负面清单管理机制，财政部在2026年预算报告中也明确提出，要规范税收优惠政策，坚持税收法定原则，严禁地方超越法律法规授权自行制定税收优惠政策；同时要规范财政补贴政策，建立地方财政补贴负面清单管理机制，坚决杜绝违规补贴增量，开展存量补贴自查自纠，加大监督检查力度。与此同时，国家层面还在推动地方政府招商引资鼓励和禁止事项清单，目的不是简单否定招商引资，而是把地方招商的边界画清楚：什么能做，什么不能做，什么必须经过公平竞争审查，什么属于明显违规。对招商一线来说，这意味着过去很多“口头承诺”“一事一议”“地方小政策”“财政返还”“变相补贴”的空间将被持续压缩。
必须先讲清楚一点：截至目前，全国统一的地方财政补贴负面清单和招商引资鼓励、禁止事项清单尚未以完整清单形式正式公开。因此，我们不能把某些推测写成已经确定的条文，更不能编造所谓“中央已明确十条”。但根据《公平竞争审查条例》《公平竞争审查条例实施办法》《全国统一大市场建设指引（试行）》、2026年财政预算报告、国务院常务会议部署、税务部门治理违规招商引资涉税问题的公开信息，以及近两年对“内卷式招商”“税收洼地”“地方小政策”的治理方向，可以大体判断：未来负面清单的核心不会离开几条主线，即规范税收优惠、规范财政补贴、规范土地和要素价格、规范政府采购和招投标、规范地方保护和排他性安排、规范平台公司和国企变相操作、规范政府承诺和行政协议。换句话说，未来招商引资不是不能做，而是不能再用破坏公平竞争、扭曲市场成本、转嫁财政风险的方式做。
01红线一：严禁违规返税、先征后返和变相税收优惠
未来招商引资负面清单中，最核心、最容易被列入的内容，首先就是违规返税和变相税收优惠。《公平竞争审查条例》已经明确规定，政策措施没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得给予特定经营者税收优惠；财政部预算报告也明确提出，要坚持税收法定原则，严禁地方超越法律法规授权自行制定税收优惠政策。对招商人员来说，这句话的含义非常直接：地方不能再以招商引资为名，承诺企业“缴多少返多少”“地方留成部分按比例奖励”“增值税、所得税地方部分返还”“高管个税返还”“纳税达到一定规模后返还财政贡献”等。哪怕不写成“返税”，改写成“产业扶持资金”“经营贡献奖励”“综合贡献奖”“发展贡献奖”，只要实质上与企业纳税额、地方留成、财政贡献直接挂钩，就很可能被认定为变相税收优惠或选择性财政返还。
更值得注意的是，税务部门已经在治理违规招商引资涉税问题中明确提出“四个不得”：对地方违规招商引资涉税行为不得出谋划策、不得参与配合、不得知情不报、不得放任失管，并通过税收大数据监测收入异常、申报异常、减免异常等问题。这意味着过去一些地方依靠税务、财政、园区共同默契操作的返税模式，会越来越难以隐藏。比如，把企业注册到本地但实际经营不在本地，通过集中开票形成税收洼地；把特定企业纳税形成的地方收入再以财政奖励方式返还；通过招商协议承诺“按财政贡献给予奖励”；通过平台公司支付“招商服务费”变相返税，这些都可能成为未来负面清单重点指向的内容。招商部门今后必须改变话术，不再承诺税收返还，而要把政策支持转向依法公开、普惠适用、与纳税贡献脱钩的产业服务、技术改造、人才、场景和平台支持。
02红线二：严禁选择性、差异化财政奖励和补贴
财政补贴负面清单最直接要管的，就是地方政府以财政奖励、专项补贴、落户奖励、运营补贴、贡献奖励等方式，对特定企业实施选择性、差异化支持。《公平竞争审查条例》已经明确，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得给予特定经营者选择性、差异化的财政奖励或者补贴；《公平竞争审查条例实施办法》进一步列举了若干高风险情形，包括通过直接确定受益经营者，或者设置不明确、不合理入选条件的名录库、企业库等方式实施财政奖励或者补贴；根据经营者所有制形式、组织形式等实施财政奖励或者补贴；以外地经营者将注册地迁移至本地、在本地纳税、纳入本地统计等为条件实施财政奖励或者补贴；采取列收列支、违法违规先征后返、即征即退等形式对特定经营者进行返还。
这对地方招商影响很大。过去很多县区招商喜欢设计“总部经济奖励”“落户奖励”“入库奖励”“升规入统奖励”“迁址奖励”“财政贡献奖励”，有些政策表面上是支持产业发展，实质上是为了吸引外地企业把注册地、纳税地、统计关系迁过来。未来这类政策必须高度谨慎。如果奖励对象是明确特定企业，或者条件只为个别企业量身定制，或者直接以迁址、纳税、入统为发放条件，就有较高风险。并不是说地方不能支持企业，而是支持方式必须更加公开、普惠、透明、符合产业政策，并且不能以排除、限制竞争为效果。比如，对所有符合条件的企业公开支持技术改造、研发投入、绿色制造、数字化转型、首台套应用、专精特新培育，相对更容易合规；但对某一家招商企业单独承诺“落地奖励3000万元”“按三年地方财政贡献80%奖励”“只要迁来就给补贴”，风险就会明显上升。
03红线三：严禁零租金、超低价供地和变相要素优惠
除了税收和财政补贴，土地、厂房、能源、用水、用电、用气、排污、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费等要素成本，也是地方招商中常见的优惠工具。《公平竞争审查条例》已经把“给予特定经营者要素获取、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费等方面的优惠”列入没有法律依据或未经国务院批准不得含有的内容。这意味着未来负面清单很可能会覆盖“低价供地、零租金厂房、长期免租、低价水电气、减免行政事业性收费、低价使用公共资源”等行为。过去一些地方为了抢项目，承诺企业厂房十年免租、土地低于法定标准供应、先租后让但租金远低于市场、由平台公司代建厂房低价交付、对特定企业减免水电气费用，这些都会被更严格审查。
特别要注意，“零租金”“超低价供地”不一定写在招商协议里，有时会通过国企平台、园区公司、资产运营公司变相实现。比如，园区平台公司代建厂房后以明显低于市场价格出租给特定企业；国资公司收购资产后无偿给企业使用；政府协调能源公司对特定企业执行优惠电价；以“培育期”“过渡期”“一事一议”为由长期免租。这些做法表面上不是财政直接补贴，但本质上仍然降低了特定企业生产经营成本，可能构成变相要素优惠。未来地方可以做的是标准厂房、园区载体、公共平台和基础设施建设，但价格、租金、使用条件要更加公开透明，对同类企业一视同仁，不能只给某一家企业特殊低价。招商人员要从“给你低价地、免费厂房”转向“给你成熟载体、快速进场、专业服务、公开规则”。
04红线四：严禁设置排他性条款和限制竞争条款
未来招商引资禁止事项清单中，很可能会重点约束排他性条款。所谓排他性条款，就是地方政府在招商协议、合作协议、产业政策或项目安排中，为某个企业设置市场排他、区域垄断、唯一合作、限制其他竞争者进入等内容。比如承诺某企业在本地区独家经营某项业务，不再引入同类企业；承诺某平台公司成为当地唯一供应商、唯一运营商；在政府采购、公共资源配置、城市服务、场景开放中只允许某一家企业参与；要求本地国企、学校、医院、园区只能采购某一家企业产品；以招商为名帮助企业排除竞争对手。这类安排虽然短期看能增强招商吸引力，但本质上破坏公平竞争，容易形成行政性垄断和地方保护。
公平竞争审查制度关注的不只是财政资金，也关注市场准入、经营行为、政府采购、招标投标、资质标准、监管执法等方面是否影响经营者公平参与竞争。未来场景招商、数据招商、政府采购招商越来越多，地方尤其要警惕“场景换排他”的新问题。比如，为了吸引一家人工智能企业落地，承诺本地所有政务AI项目优先交给它；为了吸引一家低空经济企业，承诺本地所有低空物流、巡检、应急项目由它独家承接；为了吸引一家平台企业，承诺某类公共数据或运营权只向它开放。这类做法即使不涉及直接补贴，也可能被认为排除、限制竞争。正确做法应当是公开发布场景需求，设置公平透明的遴选规则，通过竞争性程序选择供应商或合作方，而不是用行政承诺锁定唯一企业。
05红线五：严禁以注册迁移、纳税入库、统计入统为条件发放奖励
未来负面清单中，很可能会继续强化对“空转型招商”“注册型招商”“税源型招商”的治理。过去一些地方为了做大税收、GDP、规上企业数量和统计指标，专门吸引企业把注册地迁入本地，或者把纳税关系、统计关系转到本地，但企业真实经营、生产、研发、人员、资产并没有实质落地。这类招商往往伴随着按纳税额返还、按入统数据奖励、按迁入注册地补贴等政策安排，容易形成税源争夺、统计空转和地方之间恶性竞争。《公平竞争审查条例实施办法》已经明确，以外地经营者将注册地迁移至本地、在本地纳税、纳入本地统计等为条件实施财政奖励或者补贴，属于高风险情形。
这条红线对很多地方影响很大。过去总部经济、平台经济、贸易型企业、建筑企业、供应链公司、灵活用工平台等招商中，一些地方主要看注册、纳税、开票、入统，实际产业落地较弱。未来这类招商必须转型：不能再把“迁址纳税”作为奖励条件，而要强调真实经营、真实办公、真实团队、真实业务、真实资产和真实产业带动。招商干部也要转变考核思维，不再追求短期税源转移，而要追求企业在当地形成研发、生产、结算、销售、物流、供应链管理、区域总部等真实功能。如果一个企业只是把票开过来、税缴过来、数据报过来，没有真实业务和就业，地方用财政奖励吸引它，很可能成为未来负面清单重点打击的对象。
06红线六：严禁政府采购、招投标中的定向扶持和隐性门槛
政府采购和招标投标也是未来招商负面清单可能重点覆盖的领域。很多地方招商不能再直接给补贴，就可能转向“给订单”“给采购”“给项目”。这本身并非不能做，政府和国企当然可以依法采购优质产品和服务，也可以通过首台套、首批次、首版次等方式支持创新产品应用。但问题在于，采购和招投标必须公平透明，不能为了招商企业量身定制条件，不能设置排斥外地企业、限制竞争者参与的不合理门槛，不能以不公开、不竞争的方式把公共项目直接交给特定企业。否则，财政补贴虽然没有出现，排除限制竞争的问题仍然存在。
现实中可能出现的风险包括：在招标文件中设置只有某家招商企业才能满足的技术参数；要求投标企业必须在本地注册、必须在本地纳税、必须在本地设立分支机构；在评分办法中不合理提高本地业绩、本地案例、本地服务网点权重；通过国企或平台公司直接采购特定企业产品，规避公开竞争；以试点示范名义长期固定采购某一家企业服务。未来负面清单如果与公平竞争审查进一步衔接，这类做法会越来越难以通过审查。对招商部门来说，可以帮企业对接场景、做产品验证、争取依法合规的首试首用机会，但不能承诺企业“来了就给政府订单”，更不能帮助企业排斥竞争对手。
07红线七：严禁通过平台公司、国企、园区公司规避监管
过去一些地方为了规避政策约束，会把直接由政府出面的承诺，转移到平台公司、园区公司、国有企业、招商公司或第三方机构身上。比如政府不直接签返税协议，而由平台公司签“产业扶持协议”；政府不直接给补贴，而由国企支付“服务费”“奖励费”“投资收益补足”；政府不直接低价供地，而由园区公司低价出租厂房；政府不直接承诺订单，而由国企平台签长期采购协议。这类做法表面上避开了行政机关直接承诺，实质上仍然可能构成地方政府通过控制主体实施变相补贴或排他性安排。
《公平竞争审查条例实施办法》已经把具体政策措施的范围扩展到行政协议、备忘录等，并且涉及招商引资、政府采购、招标投标、产业发展等方面均应纳入审查。未来如果国家进一步制定招商引资禁止事项清单，很可能会把“通过国有企业、平台公司、园区运营主体变相实施违规优惠”纳入监管视野。招商干部必须认识到，合规审查看的是实质，不是形式。只要资金最终来自财政或国资，只要优惠最终降低了特定企业成本，只要安排最终排除了竞争，就不一定因为换了一个签约主体而安全。今后平台公司可以做产业服务、园区运营、市场化投资、标准厂房建设，但不能成为地方违规招商承诺的“白手套”。
08红线八：严禁滥设基金、名股实债和政府变相兜底
虽然本文重点是财政补贴负面清单，但在招商引资行为边界中，政府投资基金和资本招商也会被纳入更严格监管。54号文已经提出严控新设政府投资基金，县区原则上不得新设，确有必要新设的应当报上级人民政府批准，并强调严禁私募基金违规借贷、明股实债等行为。未来招商引资负面清单虽然不一定把所有基金问题都放进去，但“以基金之名行补贴之实”“以股权投资之名行债权融资之实”“政府承诺回购兜底”“平台公司举债出资”“由社会主体主导使用国有资金”等问题，很可能成为资本招商领域的红线。
这对地方招商很关键。过去税返难做后，一些地方转向基金招商，但又没有专业投资能力，于是容易出现几种异化：项目没有经过充分尽调就投资，基金按招商任务硬投，企业不愿意接受真实股权投资就设计固定收益和回购条款，地方通过平台公司融资出资，政府事实上兜底企业失败风险。这些做法短期看能把项目签下来，长期看可能形成国资损失、隐性债务和监管追责。未来县区不是不能做资本招商，而是不能乱设基金、不能行政化投资、不能名股实债、不能用国资给企业兜底。更稳妥的做法，是接入省市基金体系，建立基金资源地图，由专业机构尽调投资，县区负责项目筛选、属地服务和产业承接。
09红线九：严禁违背依法承诺和“新官不理旧账”，同时也严禁乱承诺
招商引资负面清单不仅会管“不能给什么”，也会倒逼地方规范“怎么承诺”。全国统一大市场建设指引已经强调，要督促行政机关诚信履约，将行政机关违反与经营主体签订的政府采购、项目建设、招商引资等合同和协议约定事项的行为纳入相关记录。这说明，国家一方面要治理违法违规优惠，另一方面也要治理地方政府不诚信履约。对招商干部来说，这意味着未来不能再靠模糊承诺、超权限承诺、没有预算来源的承诺把企业先签下来，更不能在换届、换领导、换部门后简单否定依法作出的政策承诺。
这里有一个很重要的平衡：违规承诺不能做，依法承诺必须兑现。过去一些地方为了招商，承诺明显超出法定权限、财政能力和政策边界，后期无法兑现，损害政府信用；另一些地方则在政策收紧后，把所有历史承诺都简单推翻，也会伤害企业预期。未来规范招商引资，必须把前端合规审查做实。招商协议签署前，要经过财政承受能力评估、公平竞争审查、合法性审查、预算安排审查和集体决策程序。能做的写清楚，不能做的不承诺；依法承诺的要兑现，违规承诺的要依法依规整改。负面清单的意义，不是让招商干部什么都不敢说，而是让招商承诺从“拍胸脯”变成“有依据、有程序、有预算、有边界”。
10红线十：严禁以招商为名制造地方保护和市场分割
最后，未来招商引资负面清单很可能会服务于一个更大的目标：破除地方保护和市场分割，推进全国统一大市场。地方招商如果只是正常竞争项目、优化服务、培育产业，本身没有问题；但如果招商变成限制外地企业进入、要求企业必须本地注册才能参与市场、对本地企业和外地企业实行差别待遇、阻碍商品和要素自由流动，就与全国统一大市场方向相冲突。比如要求外地企业必须在本地设厂、设公司、纳税后才能参与采购；要求本地项目优先采购本地产品而排斥外地同类产品；要求链主企业必须使用本地供应商；对外地企业设置额外资质、备案、审批、保证金；以招商协议限制企业在其他地区投资布局。这些都可能被纳入地方保护和妨碍统一市场的治理范围。
对地方招商来说，未来的正确方向不是“保护本地市场”，而是“提升本地竞争力”。政府可以帮助本地企业提高质量、降低成本、进入供应链，可以建设公共平台、开放应用场景、做好要素保障，但不能通过行政手段限制外地企业公平竞争。县区招商尤其要注意，不要把“支持本地产业链”变成“强制本地配套”，不要把“培育本地企业”变成“排斥外地企业”，不要把“招商承诺”变成“市场封锁”。真正高质量的招商，是用产业生态吸引企业，而不是用行政壁垒留住企业；是让企业因为效率、成本、服务和市场机会选择这里，而不是因为别处被挡在门外。
总结来看，中央正在谋划的地方财政补贴负面清单和招商引资鼓励、禁止事项清单，本质上是在给地方招商引资建立“红绿灯”。红灯是违规返税、差异化补贴、低价供地、排他性条款、注册型招商、采购定向、平台公司变相操作、名股实债、乱承诺和地方保护；绿灯则是依法依规、公开透明、普惠公平、产业导向、场景开放、要素保障、诚信履约和专业服务。对招商干部来说，未来不是不能招商，而是要换一种招商能力：少研究怎么包装返税，多研究怎么做产业链；少研究怎么给个别企业特殊政策，多研究怎么做普惠服务；少研究怎么绕开审查，多研究怎么把项目做成合规、可持续、能落地的产业方案。
招商引资进入负面清单时代，最危险的不是政策收紧，而是仍用旧办法理解新规则。过去招商拼的是优惠强度，未来招商拼的是合规能力、产业理解能力和资源组织能力。谁能先把招商话术从“给你返多少、补多少、免多少”改成“给你哪些场景、哪些客户、哪些配套、哪些要素、哪些服务”，谁就能在新一轮招商竞争中继续占据主动。