54号文后，7大抓手不设基金做资本招商！

2026年6月5日，《关于加强监管防范风险促进私募投资基金高质量发展的指导意见》正式公布。其中，“严控新设政府投资基金，县区原则上不得新设，确有必要新设的应当报上级人民政府批准”这一规定，引起地方招商、财政、国资和园区系统的高度关注。过去几年，一些县区把设立政府投资基金视为学习合肥资本招商的“标准动作”：没有产业基金，好像就没有资格谈重大项目；没有国资跟投，好像就缺少与企业谈判的筹码；看到外地设立百亿母基金，自己即使财政实力有限，也要想办法组建一支基金。但54号文出台后，这种依靠县区自行设基金推动资本招商的模式，已经受到明确约束。今后，县区原则上不能再以“发展产业”“招商急需”为由，随意注册基金管理机构、设立新的政府投资基金，更不能把基金变成财政融资、平台举债和项目兜底的通道。

但把54号文理解为“县区以后不能做资本招商”，同样是一种误读。资本招商从来不等于县区政府必须自己设一支基金，更不等于每个项目都要由县区财政拿出真金白银直接投资。资本招商至少包括三层含义：第一层是政府或者国资直接使用资本工具参与重大项目；第二层是政府组织省市基金、产业资本、银行、担保、保险、融资租赁等机构，为项目设计综合融资方案；第三层是通过资本机构寻找项目、判断项目、赋能项目，把资本网络变成招商项目来源。54号文主要收紧的是第一层中的“县区新设政府投资基金”，但第二层、第三层不仅没有消失，反而将成为未来县区资本招商的主战场。

县区招商真正需要改变的，是过去那种“我有一支基金，所以我能做资本招商”的简单思维。基金只是资本招商的一种载体，不是资本招商的全部。54号文后，县区的核心竞争力，不再是自己账面上挂着多少支基金，而是有没有能力把一个项目拆解清楚，有没有能力找到适合这个项目的资本，有没有能力把股权、信贷、担保、融资租赁、产业投资和属地要素组合成一套方案。说得更直接一些，过去县区招商习惯向企业说“我们可以给你投多少钱”，今后更应该说“我们可以帮你组织哪些资金、解决哪些融资问题、导入哪些产业资源、把项目落到什么程度”。

01抓手一：“拨改投”“补改投”“先投后股”——把无偿支持转化为可循环资本

54号文之后，“拨改投”“补改投”和“先投后股”很可能成为各地关注的替代性工具。所谓“拨改投”，通常是把原来直接拨给企业的财政扶持资金，改为通过股权投资或者附条件转股的方式支持企业；“补改投”则是把部分无偿补助转化为股权投资；“先投后股”通常是在项目早期先以科技计划资金或者项目经费形式支持，待项目达到约定的融资、技术或者产业化条件后，再把财政资金转化为企业股权。与传统补贴相比，这些模式最大的变化，是财政资金不再“一拨了之”，而是有机会形成国有股权，待企业成长后通过股权转让、回购、上市或者并购退出，实现资金回收和循环使用。

广州市2026年出台的科技成果转化“补改投”试点办法，就是一个具有代表性的制度案例。该办法明确，财政科技资金从无偿资助转向股权投资，通过科技成果转化项目“先投后股”和创新创业大赛获奖项目“补改投”等模式，支持社会资本暂时“不愿投”的早期科技成果转化项目。广州的“先投后股”项目按照100万元、200万元、400万元设置支持档次，由市级财政资金与成果转化合作机构按照1∶1比例配套投入；项目达到合作机构提出转股建议或者获得风险投资机构投资等条件后，再依法完成转股。对于创新创业大赛获奖企业，则可以给予每家200万元股权投资支持。更值得注意的是，该办法没有只写“怎么投”，而是把项目入库、尽职调查、过程评估、转股条件、股权退出、资金回收、投后赋能和容错免责全部纳入制度，说明“补改投”并不是把补贴简单改个名字，而是一套完整的财政资金股权化管理机制。

上海宝山区实施的“先投后股”改革也提供了实际案例。宝山作为国家级“先投后股”改革试点，针对科技成果从小试、中试走向产业化过程中缺少早期启动资金的问题，建立了包括项目研判、遴选评价、组织实施、三方协议、容错免责在内的标准化流程。公开资料显示，试点启动后吸引了近50个海内外人才团队和项目，首批立项7个项目，支持资金达到5950万元。这个案例说明，县区并非完全不能使用股权化财政支持工具，但前提必须是有上级授权、有明确制度、有专业管理、有项目边界、有退出安排，而不是由招商部门临时决定把一笔补贴改成投资。

武汉江夏区早在2018年就探索设立“拨改投”基金，把原来拨给企业的部分财政资金改为股权投资，希望形成“投入—运营—退出—再投入”的资金循环。此后，江夏进一步发展形成政府投资基金体系，截至2024年9月累计参股设立18支子基金，基金和直投返投项目共42个。这个案例曾经被视为县区探索股权财政和资本招商的代表，但必须强调，江夏的实践发生在54号文出台之前，而且其后续已经形成了完整的政府投资基金体系。54号文之后，其他县区不能简单照搬江夏路径，更不能以“拨改投”为名重新设立资金池、管理公司或者私募基金，规避“县区原则上不得新设”的规定。

所以，“拨改投”“补改投”并不是54号文留下的监管漏洞。县区今后可以研究的，是依托已经批准的省市制度，将本级符合条件的科技、人才、产业专项资金纳入上级“先投后股”或者“补改投”项目；也可以对单个科技成果转化项目采取经预算安排、集体决策和上级批准的项目制支持。但只要县区把多笔财政资金汇集成资金池，委托管理人持续开展股权投资，并按照基金方式募投管退，就很可能已经具备政府投资基金的实质特征，不能仅仅因为名称叫“专项资金”或者“拨改投”就绕开54号文。县区使用这一抓手，必须先解决合规问题，再讨论招商效果。

02抓手二：建立“基金资源地图”——自己不设基金，也要知道资本在哪里

54号文后，县区最应该立即建立的，不是一支新基金，而是一张“基金资源地图”。所谓基金资源地图，就是把与本地产业和招商项目可能相关的国家级基金、省级基金、市级基金、央企产业基金、地方国企基金、上市公司产业资本、企业风险投资部门、市场化创投机构、金融资产投资公司、银行、担保、保险和融资租赁机构全部梳理出来，明确每类机构投什么产业、投什么阶段、单笔投资多大、是否要求落地、由谁负责对接。项目来了以后，县区不再第一时间讨论“本级财政出多少钱”，而是根据项目特点迅速匹配合适的资本机构。

这张地图不能只是一份金融机构通讯录。招商部门至少要给每家机构标注六类信息：一是投资产业，包括新能源、新材料、生物医药、半导体、食品、装备制造等；二是投资阶段，是种子、天使、成长期、成熟期还是并购期；三是投资工具，是普通股权、可转债、并购投资、债权还是投贷联动；四是单笔投资区间；五是决策周期与核心条件；六是与本地项目的合作历史。与此同时，县区还要给招商项目建立一张“融资画像”，写清企业现有股东、融资轮次、资金用途、估值依据、落地产能、产业链价值、退出预期和风险事项。只有资本地图和项目画像能够相互匹配，资本招商才不是开几场银企对接会，而是真正的专业撮合。

衡阳市政府产业投资基金的制度安排，就提供了一种市县协同模式。衡阳市明确由市级政府产业基金采取“子基金+直投”方式运作，基金管理机构需要根据全市产业发展规划和产业图谱，与发改、科技、工信、商务以及县市区、园区招商部门对接，共同建立基金项目储备库。这个机制的意义在于，县区招商部门负责发现项目、推荐项目和服务落地，市级基金及其专业管理机构负责尽职调查、投资谈判、投资决策、投后管理和退出。县区不需要为了一个项目临时新设基金，也不需要自己培养完整的募投管退团队，而是把项目接入市级资本体系。

南京“4+N”产业基金集群的做法，也体现了资本资源统筹的方向。南京提出加强央企、省、市、区四级在基金组建、招商引资、项目投资、产业并购和人才培养等方面的合作，同时引入国家级基金、央企省企资金、银行保险资金和社会资本，并推动招商工作与基金投资建立互动机制。这种模式说明，县区在资本招商中的作用，并不一定是独立设立基金，而是作为产业承载地、项目推荐方和属地服务方，进入更高层级的资本网络。

具体到县区操作，可以由招商、财政、国资和金融工作部门共同建立一个“资本招商工作台账”，每月更新项目和机构信息，每季度举办一场小规模项目路演，而不是追求大型活动。项目路演也不能只让企业讲商业计划书，而要提前把项目材料发给资本机构，围绕估值、融资结构、资金用途、落地条件和产业协同进行实质性讨论。县区自己没有基金并不可怕，可怕的是项目来了以后，不知道应该找谁、怎么找、拿什么材料去找。

03抓手三：“省市基金+县区项目”——县区从出资人转向项目组织者

54号文后，县区资本招商最现实的主路径，是由省级、市级基金提供资本，由县区提供项目发现、产业研判、承载空间和落地服务。县区不再争着成为基金发起人，而是努力成为高质量项目的组织者。因为对省市基金而言，最大的难题之一并不是没有资金，而是缺少经过初步筛选、落地意愿明确、产业价值清晰的项目；对县区而言，最大的优势恰恰是靠近企业、靠近园区、靠近产业现场，能够比上级基金更早发现企业扩产、技术转化和产业链补缺的机会。

甘肃省关于促进政府投资基金高质量发展的文件，就明确鼓励市州、县区积极对接省级基金，推荐本地优质项目。这一安排释放出的信号很清楚：县区未来参与资本招商，不是一定要成为基金管理人，而是可以通过省级基金项目申报、联合尽调、跟踪服务和属地承接，把上级资本导入本地。县区需要准备的，不是基金章程，而是高质量的项目储备和完整的落地方案。

在这套模式下，县区对项目的工作也要前移。过去不少地方把项目推荐给上级基金时，只提供一份企业商业计划书和招商协议，至于技术是否真实、市场是否可靠、估值是否合理、企业是否真正愿意落地，往往没有充分核实。未来县区至少要完成一轮“招商尽调”：核查企业工商、诉讼、股权、知识产权和财务信息；判断项目与本地主导产业是否匹配；测算土地、能耗、环保、用工和供应链条件；明确企业落地的核心业务和资金用途；判断企业究竟是要发展资金，还是希望借地方国资抬高估值。完成这一步后，再交由省市基金开展专业投资尽调，成功率会明显提升。

需要提醒的是，县区参与省市基金并不等于可以随意承诺返投比例，也不等于只要向上级基金出资，就能要求基金必须把同等资金投回本地。过度刚性的返投要求，可能迫使基金投资不符合市场标准的项目，最终形成“为了完成返投而投资”。县区更合理的做法，是通过项目优先推荐、联合尽调、属地服务、产业资源配套等方式，提高本地项目获得投资的概率，而不是把基金变成招商任务的执行机构。资本招商的目标应当是让资本发现本地好项目，而不是让资本被行政要求绑定在本地。

04抓手四：国企直投和项目公司——重大项目可以“一事一议”，但不能成为变相设基金

对于少数产业带动性强、投资规模大、核心业务真实、风险边界可控的重大项目，县区仍可以研究通过已有国有企业直接投资、与省市国资共同投资或者组建项目公司的方式参与。这种模式与设立政府投资基金不同，它通常是针对特定项目实施的一次性股权投资，而不是面向多个项目募集和循环投资。但它同样受到国资监管、投资决策、资产评估、预算管理和风险控制等制度约束，绝不能因为不叫“基金”，就变成领导拍板、平台融资、政府兜底的资本通道。

合肥投资蔚来，是项目制资本招商的典型案例。根据公开协议，战略投资者向蔚来中国投资70亿元，蔚来则把中国范围内的整车研发、供应链、销售服务、能源服务等核心业务和资产注入蔚来中国，并将中国总部落户合肥。这个交易的关键不是简单给企业70亿元，而是通过项目公司和股权结构，把资本投入与核心业务、总部、供应链和产业集群建设绑定。地方国资获得股权，企业获得发展资金，合肥则获得了一个能够牵引新能源汽车产业链的核心企业。

县区学习这一模式，最重要的不是模仿合肥的投资规模，而是学习“一笔资本对应一组产业交付”的交易逻辑。县区国企如果直接投资招商项目，协议中必须写清投资主体、资金来源、股权比例、估值依据、资金用途、企业落地业务、产线建设、核心团队、知识产权、关联交易、股权退出和违约责任。不能只写产值、税收和投资额，更不能由县区平台公司通过高成本融资筹资，再以股权投资名义把风险长期留在国企账上。

国企直投只能是少数重大项目的工具，不能成为新设基金受限后的普遍替代方式。县区平台公司如果对多个项目持续开展股权投资、对外募集资金或者设置统一资金池，即使形式上叫“直投平台”，也可能形成事实上的基金化运作。更危险的是，一些地方可能借国企直投之名，让平台公司举债给招商企业注资，再承诺固定收益、回购和兜底，实质上构成“名股实债”。54号文已经明确禁止私募基金违规借贷和名股实债，县区更不能通过国企直投把同样的风险重新包装一遍。

05抓手五：“投贷担保租”联动——企业缺的未必是股权，往往是一套融资解决方案

资本招商中一个长期存在的误区，是把企业所有资金需求都理解为股权融资。实际上，大量制造业招商项目并不愿意过多稀释股权，企业真正缺少的可能是厂房建设贷款、设备购置资金、流动资金、订单融资、供应链融资、信用担保或者融资租赁。如果县区只会说“我们没有基金，无法给你投资”，就会错过大量本可以通过金融工具解决的项目。54号文后，县区最需要提升的能力之一，就是把股权、贷款、担保、保险、融资租赁、贴息和供应链金融组合起来，为企业设计全生命周期融资方案。

安徽近年来建立省、市、县三级科技融资担保体系，并探索“贷投批量联动”。公开数据显示，这一模式已经为1900多户科技型企业提供约680亿元的“信贷+股权投资”组合支持。这个案例说明，地方政府不必对每家科技企业直接投资，也可以通过政府性融资担保降低银行风险，通过科技评价帮助银行识别企业，再由市场化投资机构选择其中适合股权投资的项目。县区在其中可以承担企业筛选、数据核实、需求汇总和融资协调的角色。

鄂州的一个案例更加具体。一家重点招商引资的新材料企业在产能释放阶段，由于产品尚需验证、企业仍处亏损，传统银行难以按照抵押物和利润指标提供贷款。在政府部门引荐下，建设银行采用“技术流”评价体系，从专利、创新成果、研发投入等维度评价企业，一周内为企业授信1.5亿元。获得资金后，企业销售收入增长并实现扭亏。这个案例对县区招商的启示是：企业融资难时，政府不一定要亲自投资，关键是能否帮助金融机构看懂企业，把技术、订单、知识产权和产业前景转化为授信依据。

融资租赁也可以成为制造业招商的重要工具。对需要采购昂贵设备、建设生产线的企业而言，融资租赁可以通过直接租赁、售后回租等方式减轻一次性资本支出压力。广州已经明确支持融资租赁公司服务制造业设备更新、高端装备、汽车产业链和新能源项目，并鼓励有条件的区建立融资租赁服务团队，为项目提供政务协调、招商引资和政策创新等一站式服务。县区完全可以把融资租赁机构纳入资本资源地图，在装备制造、食品加工、医疗器械、冷链物流、新能源和农业机械等项目谈判中，提前设计设备融资方案。

因此，县区今后的资本招商方案不应只写“股权投资多少”，而应形成一张融资结构表：企业自有资金多少，省市基金能投多少，银行能贷多少，担保机构能增信多少，融资租赁能解决多少设备投入，保险能覆盖哪些风险，县区能够依法提供哪些贴息、风险补偿或者场景订单。对企业来说，一套确定性较高的综合融资方案，往往比县区拿出一小笔股权投资更有吸引力。

06抓手六：建设“产科金”对接平台——不一定亲自出钱，但必须把项目与资本组织起来

资本招商的另一种重要方式，是建立产业、科技、金融协同对接平台。县区不一定要设实体公司，更不一定要设基金，但可以建立常态化的资本招商工作机制，把招商项目、科技成果、金融机构、基金管理人、产业资本和园区载体组织在一起。平台的核心不是挂牌和开会，而是持续收集项目、筛选项目、组织路演、撮合融资、跟踪落地。

重庆的“产科金服务平台”就是这种模式的代表。重庆由招商、科技、经信和金融等部门共同谋划产业、科技、金融服务平台，集聚产业资源、资本机构和项目渠道，推动招商从被动等待项目转向主动通过资本发现项目。平台成立后，重庆组织基金、银行和重点产业企业开展对接，并依托市级产业投资母基金、市场化创投机构和金融机构，为项目提供股权、信贷和担保等综合服务。对区县来说，这类市级平台的意义在于，区县不必各自重复建设基金体系，可以把本地招商项目纳入市级平台路演、融资和投资机构网络。

县区自己也可以建立轻量化的“资本招商专班”，但必须以项目成交为目标，而不是以举办活动为目标。专班可以由招商部门牵头，财政、国资、科技、工信和金融部门参加，每月筛选三至五个项目，每个项目匹配三至五家资本机构，形成“一项目一融资方案”。对早期科技项目，重点对接天使投资、科技成果转化资金和知识产权融资；对成长期制造业项目，重点对接产业资本、银行和融资租赁；对成熟企业扩产项目，重点对接并购资金、上市公司和AIC股权投资；对经营暂时困难但产业价值仍在的企业，则要优先研究重组、债务调整和产业并购，而不是盲目用财政资金救助。

这种平台化打法的最大价值，是把资本机构变成招商伙伴。创投机构每天都在寻找项目，它们掌握大量准备融资、准备扩产和准备调整区域布局的企业；上市公司和龙头企业投资部门掌握产业链上下游项目；银行和担保机构则掌握企业真实经营和融资需求。如果县区能够与这些机构建立稳定合作，资本机构就不只是项目落地后的资金提供方，也可以成为项目落地前的线索来源。县区不设基金，仍然可以通过资本网络持续获得项目。

07抓手七：盘活存量基金和退出渠道——与其再设新基金，不如让已有资本真正流动起来

54号文不仅限制县区新设基金，还强调优化增量、盘活存量，推动同类基金整合。对已经设有政府投资基金的县区来说，未来的重点不是继续增加数量，而是对存量基金进行系统体检：哪些基金还有投资能力，哪些资金长期闲置，哪些项目需要退出，哪些基金投向重合，哪些管理机构能力不足，哪些股权资产可以转让或者重组。只有把存量基金中的资金和股权盘活，县区才能重新获得资本招商能力。

一些县区基金之所以失去招商作用，并不是完全没有钱，而是资金被低效项目、长期股权和退出困难锁住。今后可以通过协议转让、公开挂牌、并购退出、上市退出、企业回购以及S基金交易等方式，推动国有股权和基金份额流动。南京在产业基金集群方案中，就提出通过上市、协议转让、公开转让、并购退出和创业投资二级市场基金等方式拓宽退出渠道；武汉也提出推动私募股权和创业投资份额转让，支持设立S基金。退出不是资本招商的终点，而是下一轮招商的起点，只有资金能够退出、回收、再投入，资本工具才能真正形成循环。

对长期闲置、缺少产业基础、投资进度缓慢的县区基金，应当考虑整合到市级基金、委托更专业的管理机构运营，或者依法终止清算。继续维持一支没有项目、没有团队、没有投后能力的基金，只会增加管理成本和风险。54号文之后，县区资本招商的成绩也不应再以“设立多少支基金、基金认缴规模多大”衡量，而应看实际投资多少、带动社会资本多少、落地项目多少、形成多少产业链配套、退出回收多少资金。

说到底，54号文后，县区资本招商的核心不是“没基金就没筹码”，而是要重新认识什么才是真正的资本能力。资本能力不是在工商登记中注册一家基金公司，也不是在招商会上宣布一个百亿元基金规模，而是县区能够发现好项目、判断好项目、找到合适资本、设计交易结构、保障项目落地，并在项目发展过程中持续提供产业资源和金融服务。基金只是其中一件工具，而且是专业门槛高、风险大、周期长的一件工具。

未来县区资本招商至少要建立四项基础能力：一张资本资源地图，解决“钱在哪里”；一个高质量项目库，解决“投什么”；一套项目融资方案，解决“怎么投、怎么贷、怎么担、怎么租”；一个跨部门服务专班，解决“项目拿到钱以后如何落地”。这四项能力建立起来，即使县区自己没有一支新基金，也仍然可以调动省市基金、产业资本、银行、担保、保险、融资租赁和市场化投资机构，为项目提供资本支持。

54号文并没有终结资本招商，而是在终结一种粗放的资本招商：县区跟风设基金、平台举债出资、行政决定投资、社会主体控制资金、项目失败财政兜底。真正专业的资本招商反而会因此获得更大发展空间。县区不再盲目成为投资人，而是成为资本的组织者、项目的筛选者和产业的服务者。谁能把资本资源组织起来，谁能让专业机构愿意投资本地项目，谁能把企业融资需求转化为完整解决方案，谁就仍然掌握资本招商的主动权。