国税总局：发布纳税人合规开具发票正负面清单！

01国家税务总局发布纳税人合规开具发票正负面清单

为引导纳税人合规开具发票，防范“开票经济”、虚开骗税等问题，国家税务总局结合开展树立和践行正确政绩观学习教育，发布纳税人合规开具发票正负面清单，以清晰明确的条目化指引，既更好维护纳税人合法权益，又促进纠治循环开票、相互开票、虚增交易环节开票等“开票经济”和违规招商引资涉税问题，助力全国统一大市场建设。

此次发布的正负面清单包括4个方面共44条内容，其中正面清单16条，负面清单28条。纳税人可自行对照清单判断开受票主体、生产经营业务、票面信息要素、开具时限等关键事项是否合规，比如是否存在发票信息缺项、错误、失真以及错用税率、变名开票、备注栏填写不合规等情形。

西南财经大学教授汤继强认为，税务总局通过发布正负面清单的形式，为纳税人合规开具发票划定“标准线”和“警戒线”，可以有效减少发票违规开具风险，引导企业提升自身合规经营水平，更好维护纳税人合法权益。

负面清单对涉及“开票经济”的主要违规情形进行了一一列举，比如通过一址多户注册、集中批量注册无实际经营活动的“空壳企业”来违规开具发票，以及无合理商业目的“对开、环开”发票、虚构交易环节“空转走单”都属于违法行为。

“上述情形一直以来也是税务部门的纠治重点。”中国宏观经济研究院研究员许生介绍，一些企业出于做大业绩、获取融资等目的，在不实质转移货物所有权情况下频繁买卖“仓单”，或通过关联企业之间“循环开票”“相互开票”，来虚增经营业绩，造成“数字繁荣”假象。此次发布的清单重点聚焦纠治“开票经济”问题，明确了相关违规“红线”，有利于遏制违规招商引资、人为做大营收等乱象，促进挤掉GDP“水分”。

全国统一大市场的核心要义就是规则统一、公平竞争，税务部门此次在全国范围内明确了发票开具的合规标准和违规情形，有利于统一全国税收执法标准，消除区域差异，增强政策确定性。

税务总局相关部门负责人表示，下一步将依托税收大数据，加强对发票开具的动态监控和风险预警，对清单中所列的负面情形依法查处，同时持续优化办税缴费服务，提升数电发票赋额精准度和便利度，加强政策宣传辅导，引导纳税人自觉提高合规开票意识，共同维护法治公平的税收营商环境。

02“开票经济”整治见效 一季度开票金额同比下降4.4%

“开票经济”作为地方违规招商引资、无序竞争催生的畸形业态，已成为破坏市场公平竞争、割裂全国统一大市场建设的突出堵点。近年来，全国范围内针对“开票经济”的依法协同纠治持续加码，专项治理成效初步显现。发票数据显示，今年一季度，违规招商引资企业较为集中的废弃资源综合利用、再生物资回收、矿产品建材及化工产品批发、组织管理服务、信息技术咨询服务、道路货运服务六类重点行业，开票金额同比下降4.4%，降幅较去年全年扩大3.1个百分点，其中中部地区整治效果尤为突出，相关行业开票金额同比下降6.7%。

所谓“开票经济”，主要包括两类典型违规形态。一类是地方层面的无序招商乱象，部分地方受错误政绩观驱动，通过违规实施与税收挂钩的财政返还等政策，招引仅从事开票业务的空壳企业落户，以此虚增地方经济数据，形成区域间“内卷式”竞争，这类违规行为集中的行业普遍具备“轻资产、多空壳、用票频、链条长、返税高”的特征。另一类是市场主体的虚开违规行为，部分企业出于做大经营业绩、获取银行融资等目的，在不实质转移货物所有权的情况下，通过频繁买卖“仓单”实现“走账走票不走货”，或是借助关联企业之间“循环开票”“相互开票”虚构交易，人为做大销售收入，营造虚假的“数字繁荣”。

“开票经济”不仅扰乱了经济税收秩序，更通过虚增交易环节、注水经济数据给GDP增长掺入大量水分，同时滋生虚开骗税等一系列隐患。

从各地排查情况来看，甘肃相关部门在穿透式风险排查中，查实少数国有企业存在背离主业“环开发票”虚增收入的违规行为，相关企业主要责任人已被追责；四川也发现个别企业为获取更高融资额度，通过“仓单”货权交易注水经济数据，涉嫌违反国资委投机贸易“十不准”及金融监管相关规定，当地已对相关企业采取调减发票授信额度、按日监控开票等处置措施，并同步向相关部门推送风险信息。

针对“开票经济”的全链条治理，正从专项整治向制度规范协同发力。各地监管部门紧盯重点行业领域，动态优化风险排查指标模型，协同公安、市场监管等部门对违规行为严查快处，持续清存量、遏增量，推动全国违规开票企业户数、开票金额双下降。数据显示，今年以来，针对“循环开票”“相互开票”的专项纠治已见成效，此类行为集中的批发业开票金额同比下降2.5%，其中煤炭及制品批发业、金属及金属矿批发业开票金额同比分别下降7.1%和5.7%。

为从源头厘清合规边界、引导市场主体规范经营，税务部门发布纳税人合规开具发票正负面清单，以条目化指引明确发票开具的“标准线”与“警戒线”。该清单涵盖4个方面共44条内容，其中正面清单16条、负面清单28条，纳税人可自行对照判断开受票主体、交易业务、票面信息、开具时限等关键事项的合规性。尤为关键的是，负面清单对“开票经济”的核心违规情形进行了全面明确，包括通过一址多户、集中批量注册空壳企业违规开票，无合理商业目的“对开、环开”发票，虚构交易环节“空转走单”等行为均被明确划入违法红线，从制度层面为市场主体划定了行为禁区。

西南财经大学教授汤继强认为，通过发布正负面清单可以有效震慑那些靠虚开发票骗取税款、让税收成本外部化等违法行为，为合规经营、依法开票企业营造公平竞争环境，避免“劣币驱逐良币”，从而更好激发经营主体活力。同时，通过规范发票开具，可以更加有效保障商事交易的真实性、合法性，为商品、服务在全国范围内自由流动提供可靠的凭证支撑，助力全国统一大市场高效运转。

值得注意的是，对“开票经济”的纠治，并非简单压缩开票规模，而是通过规范经济税收秩序，实现经济数据“挤水分”与税费收入质量“提纯度”的双向提升。甘肃的实践数据显示，2025年6月以来，当地通过建立省市县三级财税协同机制，精准查处农产品发票虚开行为，在农产品发票开票金额同比下降14.43%的情况下，农产品相关行业增值税同比增长16.67%。

“这‘一增一降’直观说明纠治‘开票经济’有效挤掉GDP的‘水分’，规范了经济税收秩序。”中央财经大学政府管理学院教授杨燕英认为，通过深入开展“开票经济”涉税问题专项治理，有利于提高税费收入质量，促进税收回归正常。

与此同时，针对“开票经济”的治理也在向监管体系内部延伸，监管部门坚持“刀刃向内”，深挖彻查监管人员放任失管甚至参与配合“开票经济”的问题，对相关纪律要求明确划出红线，对违规行为严肃追责问责，涉嫌违纪违法的及时移交纪检机构查处，从内部筑牢监管防线。

下一步，针对“开票经济”的协同纠治将持续加码。税务总局相关负责人表示，将持续加强与发改、财政、统计、市场监管和金融机构等部门协作，健全完善协同纠治“开票经济”问题的制度机制，凝聚跨部门协同监管合力，提升综合治理效能，为经济社会高质量发展贡献税务力量。

03我国持续纠治“开票经济”

近年来，一些地方通过违规实施与税收挂钩的财政返还等方式，招引仅从事开票业务的空壳企业落户；一些企业通过关联方之间“循环开票”等方式人为做大销售规模，以获取融资等便利。这种“开票经济”破坏了市场公平竞争环境，割裂了全国统一大市场。税务部门深入纠治“开票经济”涉税问题，下一步将持续加强与发改、财政、统计、市场监管和金融机构等部门协作，健全完善协同纠治“开票经济”问题的制度机制，凝聚跨部门协同监管合力，提升综合治理效能。

据税务总局相关负责人介绍，去年以来，税务总局在全系统组织开展违规招商引资涉税问题专项治理，明确要求各地税务机关对地方违规招商引资涉税行为不得出谋划策、不得参与配合、不得知情不报、不得放任失管，并在全系统通报税务部门违反“四个不得”纪律要求的典型案例，扎实推进以案促改促治。

——聚焦重点行业领域，加强风险排查处置

违规招商引资企业较为集中的行业往往具有“轻资产、多空壳、用票频、链条长、返税高”等特点，各地税务部门紧盯重点行业，动态优化风险排查指标模型，协同公安、市场监管等部门，对违规行为严查快处，持续清存量、遏增量，推动全国违规开票企业户数、开票金额持续下降。

发票数据显示，今年一季度，违规招商引资企业较为集中的废弃资源综合利用、再生物资回收、矿产品建材及化工产品批发、组织管理服务、信息技术咨询服务、道路货运服务等六类行业开票金额同比下降4.4%，降幅较去年全年扩大3.1个百分点。其中，中部地区整治效果尤为明显，六类行业开票金额同比下降6.7%。

——紧盯发票环开、对开等违规行为，防范系统风险

税务部门在排查中发现，一些企业出于做大业绩、获取融资等目的，在不实质转移货物所有权情况下，频繁买卖“仓单”实现“走账走票不走货”，或通过关联企业之间“循环开票”“相互开票”，虚增经营业绩，造成“数字繁荣”假象。

在甘肃，税务部门通过风险扫描发现个别企业大量开具增值税发票，存在循环贸易的风险疑点，遂对疑点企业开展全覆盖、穿透式风险隐患排查，查实少数国有企业存在背离主业“环开发票”虚增收入的违规行为，并及时向地方党委汇报调查核实结果，最终这些国有企业主要责任人受到相应处理。

在四川，税务部门同样发现个别企业为获得银行更大的融资额度，频繁从事“仓单”等货权交易，注水经济数据，涉嫌违反国资委禁止投机贸易“十不准”和国家对金融监管和票据使用的相关规定。“我们既及时对该类企业采取调减发票授信额度、按日监控开票金额等分类处置措施，防范税收风险，又将有关信息推送相关部门，避免引发其他风险。”四川省税务局相关负责人介绍。

今年以来，各地纠治“循环开票”“相互开票”取得初步成效，此类企业较为集中的批发业开票金额同比下降2.5%，其中煤炭及制品批发业、金属及金属矿批发业开票金额同比分别下降7.1%和5.7%。

在加强“开票经济”涉税问题治理的同时，各地税务部门坚持寓合规管理于优化服务之中，依托一体化税费管理服务平台，深化征纳互动加强合规宣传辅导，对排除风险疑点的企业及时恢复发票额度，依法满足企业合规用票需求。

——挤出GDP“水分”，提高税费收入质量

甘肃省税务局相关负责人介绍，该局结合地域发展实际，深入分析研究中药材、农产品发票监管中存在的核定增值税进项税额难等问题，建立省市县三级财税管理协同工作机制，精准查处农产品发票虚开行为。2025年6月以来，在农产品发票开票金额同比下降14.43%的情况下，农产品相关行业增值税同比增长16.67%。

“这‘一增一降’直观说明纠治‘开票经济’有效挤掉GDP的‘水分’，规范了经济税收秩序。”中央财经大学政府管理学院教授杨燕英认为，通过深入开展“开票经济”涉税问题专项治理，有利于提高税费收入质量，促进税收回归正常。

——坚持“刀刃向内”，严查税务人员参与配合“开票经济”问题

在加强外部监管的同时，税务部门坚持“刀刃向内”，深挖彻查税务机关和税务干部放任失管甚至参与配合“开票经济”问题，依法依规严肃追责问责，涉嫌违纪违法的，及时移交纪检机构查处。

税务总局相关负责人表示，下一步将持续加强与发改、财政、统计、市场监管和金融机构等部门协作，健全完善协同纠治“开票经济”问题的制度机制，凝聚跨部门协同监管合力，提升综合治理效能，为经济社会高质量发展贡献税务力量。