01招商引资清理税收优惠，都要清理哪些？

近年来，为了吸引企业入驻、扩大税源并促进当地经济发展，各地政府纷纷出台了税收优惠政策与财政奖补措施。然而，这些政策在实施过程中也暴露出不少问题，如税收优惠的不平等性、财政奖补的滥用等，这些问题严重破坏了市场的公平竞争环境。为了维护市场公平竞争，优化营商环境，国务院近日公布了《公平竞争审查条例》，该条例自2024年8月1日起施行，条例的出台意味着我国将进一步加强对政策措施的公平竞争审查，确保各项政策符合市场经济规律和公平竞争原则。

与此同时，各地政府也开始主动清理违规税收优惠与财政奖补，以重塑公平竞争的市场环境。在这一背景下，多家企业因不符合相关政策规定，被要求退回之前收到的财政返还款项。其中，博迁新材在1月底发布公告称，公司之前收到的2400万元财政补贴被当地财政局追回。这两笔奖励资金是公司在2023年3月和6月分别收到的宿迁高新技术产业开发区财政局拨付的，总计为2400万。近期公司收到了宿迁高新技术开发区管理委员会发来的《退回奖励通知书》，指出这两笔奖励资金不符合相关政策，并要求公司在规定时间内将资金退回。此外，还有一家拟上市公司在《招股说明书》中明确表明了财政返还可能被追缴的情形。该公司曾在2021年9月至2022年3月期间，从某科学城管理委员会领取了1194.3万元的税收奖励和产业扶持资金。

然而，由于相关政策的调整或公司自身条件的变化，这部分资金存在被追缴的风险。那么，是否所有的财政返还都存在被追回的风险呢？关于财政返还款的追回风险，不能一概而论，应视具体情况而定。如果企业取得的财政返还或补贴与其缴纳的税额没有直接挂钩，且相关的预算审批程序完全合法合规，那么这些财政返还款项被追回的风险相对较低。然而，如果企业取得的财政返还或补贴与其税费收入直接挂钩，即这些补贴或返还是基于企业所缴纳的税款额度而给予的，那么这些资金就面临较大的被追回风险。除了与税费直接挂钩，哪些情形下财政返还可能被追回？

1.违规享受税收优惠企业或个人在享受税收优惠时，如存在虚假申报、骗取税收优惠等行为，一经查实，将被追回已享受的税收优惠，并可能面临法律责任。全国八部门联合打击涉税违法犯罪工作推进会部署2024年重点聚焦领域，其中包括以虚开手段骗取留抵退税、财政返还和政府补贴的行为。

2.滥用财政奖补部分企业在申请财政奖补时，可能存在夸大项目规模、虚构项目进展等情况，骗取财政资金。这类行为一经发现，不仅将被追回已拨付的奖补资金，还可能受到行政处罚。多年来，一些地方政府为了促进经济发展和招商引资，在税收和财政支出方面实施了优惠政策，如免税和财政返还。然而一些地方财税优惠政策的长久施行被恶意利用偷逃税款，致使国家税收流失，扰乱了市场秩序，2024年税收返还政策的治理上升到新的高度，审计署、税务部门接连部署查处违规返税乱象。

3. 违反公平竞争原则不当的税收优惠还会阻碍全国统一大市场的建设。只对部分地区和部分企业实行税收优惠的举措，导致税负无法以公平原则进行分配，给那些没有享受税收优惠或返还的地区和企业创造不公平的竞争条件，破坏市场竞争环境。对于通过不正当手段获取竞争优势、破坏市场公平竞争的企业或个人，政府将依法追回其享受的税收优惠与财政奖补，并可能采取其他措施进行处罚。

国市监竞协发〔2023〕53号要求就开展妨碍统一市场和公平竞争的政策措施进行清理，包括影响生产经营成本的措施，包括但不限于：

（1）违法给予特定经营者优惠政策，如违法给予税收优惠、通过违法转换经营者组织形式不缴或者少缴税款等。（2）违法违规安排财政支出与企业缴纳的税收或非税收入挂钩。

（3）违法免除特定经营者需要缴纳的社会保险费用。

（4）在法律规定之外要求经营者提供或扣留经营者各类保证金。

（5）妨碍全国统一大市场建设的招商引资恶性竞争行为。

02统一大市场背景下地方招商引资面临转变

当经济下行压力增大的时候，一些看似正常的政策变化就会显得格外沉重，造成的影响也会被放大。近期，各个地方纷纷开始落实国务院办公厅《关于规范招商引资行为促进招商引资高质量发展的若干措施》（下称《措施》）。虽然在公开领域未见到《措施》全文，但从媒体报道可见，相关政策主要是从建设全国统一大市场出发，对各地的招商引资行为进行规范，其中的核心则是取消地方性的优惠政策。安邦智库（ANBOUND）的研究人员梳理了部分地方根据国务院《措施》制定的招商引资整改行动，从中整理出有待清理和禁止的“负面清单”行为。

大致包括如下类别：

（1）不得签订新的与税收挂钩的产业扶持协议。

（2）不得以套“马甲”及其他隐蔽方式签订新的扶持协议并进行税收返还。

（3）不得将非制造业企业纳入先进制造业门类，并享受相关扶持资金。

（4）对非科技部门认定的高新技术企业，不得给予高新技术企业相关扶持资金。

（5）不得以“外资外贸”名义，给予新的高档消费品经营企业与税收挂钩的扶持资金。

（6）不得新增对社保缴费人数为零的经营主体给予扶持。

（7）不得新增对金融行业的高收入经营主体给予与税收挂钩的奖励。

（8）不得通过中介机构拨付扶持企业的资金。

（9）不得给予新成立的注册地与经营地分离的经营主体相关扶持资金。

（10）不得对中介机构开展的企业市内跨区迁移服务给予扶持。

（11）原则上迁入区不得给予企业高于迁出区的扶持政策。

（12）中介机构不得以垒高规模的方式赚取扶持资金差价。

（13）不得存在以税收返还为收入的招商中介机构和个人。

（14）不得存在与建设全国统一大市场相违背的其他招商行为。上述这些做法，都是过去地方政府在招商引资中的创新实践和经验。不过，在国务院《措施》出台后，不管这些做法是明规则还是潜规则，在今后的招商引资中都要被禁止和清理。部分地方还规定，禁止基层干部直接参与招商中介活动并从中谋取私利，一经发现，从严处理。这意味着，过去招商引资中面向个人的激励措施，今后可能变成反腐败对象。安邦研究人员要指出的是，此次给很多地方造成困惑的国务院《措施》，并不是突然出台的新改革政策，而是一项早在十多年前就试图启动的改革。2013年，十八届三中全会的《决定》提出，“按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策。”2014年12月9日，国务院发布《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（即“62号文”），

从三方面规范清理优惠政策：

（1）统一税收政策制定权限，坚持税收法定原则。除专门税收法律法规外，各地区一律不得自行制定税收优惠政策。

（2）规范非税等收入管理，严禁对企业违规减免或缓征行政事业性收费和政府性基金、以优惠价格或零地价出让土地，严禁低价转让国有资产、国有企业股权以及矿产等国有资源。

（3）严格财政支出管理，未经国务院批准，各地区、各部门不得对企业规定财政优惠政策。对违法违规制定的各项财政支出优惠政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴，以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入等，坚决予以取消。上述改革的政策意图，是在全国加快建设统一开放、竞争有序的市场体系。当时中国仍处在入世后“黄金增长期”，各地争相以优惠政策引进外资。据财政部统计，在2013年时，已出台实施的区域税收优惠政策约50项，几乎囊括了全国所有省份。在此背景下，清理地方优惠政策面临很大的现实阻力，尤其在外资中引发了不小的反弹。时任国务院总理李克强在长三角地区调研时，就有不少台商向李总理反映突然取消优惠政策造成的问题。由于很多优惠政策都是地方政府招商引资的承诺，如果突然取消，事实上会造成地方政府违约。在现实压力下，国务院当时暂缓了执行“62号文”，为政策变化留出了缓冲期。此后几年，国内招商引资的做法在政策惯性下的变化不太大，再加上美国对华发起贸易战、新冠疫情三年冲击等重大事件干扰，中国取消地方性优惠政策的做法也就放到了一边。现在，随着中国把建设更高水平制度型开放提到更高位置，再加上近几年强调建设国内统一大市场，地方性的各种优惠政策面临更大的清理力度。

03面对形势变化，地方政府应该怎么办？

首先，地方在出台优惠政策招商引资方面要转变观念。要强调的是，此次中央国务院清理地方优惠政策与十多年前不同，地方不要对保留政策“自留地”抱有幻想。要意识到，清理地方性的税收优惠，相当于在招商引资领域内搞“政策削藩”，地方不能再自搞一套，要按中央的要求来。地方政府在过去招商引资中积累的很多经验，这次恐怕大部分都要清零了。

其次，地方在政策环境创造方面，要从“小优惠”转向“大优惠”。中央取消的是地方性的“小优惠”，但国家仍将保留或新增全国统一的税收优惠政策，包括发展高新技术产业、战略新兴产业、发展新质生产力等领域的优惠政策。此外，国家实行的自贸区试点政策、“一带一路”、长江经济带、振兴东北老工业基地、中部崛起等国家级战略、发展规划等包含的优惠政策、先行先试做法，可能会继续保留。地方政府要考虑本地发展与这些国家级发展规划的优惠政策的衔接和参与问题，争取能够被国家优惠政策所覆盖。

第三，地方在塑造发展环境方面要有变化，打法要变。从“硬环境”转向“软环境”，从“硬优惠”转向“软服务”。今后，地方招商引资将无法依靠财税让利、土地优惠等“硬优惠”政策来吸引企业。地方在招商引资工作中，要在培育营商环境、服务能力、服务创新、城市综合生活配套、宜居性、城市文化等方面多下功夫，以更好的营商环境和服务能力来吸引和留住企业。

第四，地方在招商引资、发展产业以及开发区建设方面，要从吸引企业转向形成产业生态链。过去，招商引资是“项目思维”，主要关注吸引单个企业。近年来，招商引资转向“链式思维”，按产业链来招商，通过延链、补链、强链来强化产业链，形成相互依存关系更强、且有产业配套关系的产业链；多条相互关联的产业链聚集发展，形成更具竞争力的产业集群。未来，地方产业发展要转向“生态思维”——重视产业生态建设。产业生态是产业发展的系统环境和平台环境，不仅具有企业和供应链要素，还包括产业发展的基础环境、各种创新要素及较完善的公共服务。

第五，地方要注意培育自身特色，实现产业园区的精准定位和差异化发展。取消地方优惠政策后，由于要素和环境不同，发达地区与发展中地区之间招商引资的差别会拉大。对发展中地区来说，形成发展特色很重要，要考虑产业基础、产业梯度转移、资源禀赋、特色文化资源等，要形成具有地方特色的产业发展环境和产业发展载体。