近两年，跑各地招商一线，最常听到的一句话是：“返税收紧以后，招商更难了。”

一头是《公平竞争审查条例》正式实施、各类变相财政补贴和超范围税收返还被严格规范；另一头是资金趋紧、企业更谨慎、好项目更稀缺，传统靠“优惠叠加”“返税比拼”拿项目的做法，空间越来越小。

在这种背景下，一些地方没有停留在“感叹两句”，而是顺势调整打法，把工作重心从“拼政策”转到“拼环境、拼机制、拼产业”。湖南常宁市、陕西宝鸡市渭滨区，就是两个典型代表：一个是中部县级市，一个是老工业城区，都不是传统意义上的“资源富裕地区”，但在没有税收返还“加码”的情况下，照样把一批项目招进来、落下去。

一、湖南常宁：不靠返税，靠“湘商回归+机制创新”做出“非常之道”

1. 背景：中部县级市，压力不小、空间不大

从区位和资源禀赋看，常宁算不上“天赋异禀”。既不在长株潭城市群的核心圈层，也没有大规模的头部产业集群，更没有地方可以随意大手笔搞财政奖励、税收返还。

但就是这样一座县级市，2025年前10个月，引回湘商企业18家，到位资金41.09亿元，其中13家实现了实打实的涉税收入；仅今年上半年签约项目就达到29个，总投资额超过70亿元，在同类型县市中相当醒目。

时间节点上更有意味。2024年8月1日，《公平竞争审查条例》正式实施，招商引资进入新的“游戏版本”，不少地方还在琢磨“以前那套不能用了怎么办”的时候，常宁已经在新规则下跑出一波增长曲线，这背后显然不是“运气好”三个字能解释的。

如果把常宁这两年的做法拆开来看，会发现它并没有什么惊天动地的大动作，更多是一些“看上去普通、做起来很难”的细活、实活：一端是把“湘商回归”当成长远工程来经营，一端是把项目全生命周期服务做成机制，让企业真切感受到“落地常宁，事情好办”。

2. 把“湘商回归”做成一项长期工程，而不是一场“短期运动”

湖南是外出经商大省，各地都有大量“湘商资源”。很多地方喊“湘商回归”已喊了多年，但是真正能沉下心来、用制度和机制去承接、服务这批人的，并不算多。

常宁的思路比较清晰：

第一，先把人摸清。由市里统筹，发动组织、乡镇街道、商会、统战等多条线，把常宁籍企业家、在外经商人员做了一轮系统梳理，不是简单记个姓名、手机，而是把所在城市、从事行业、企业规模、投资偏好、是否有回乡意愿等信息一一建档，形成一张“活的台账”。

第二，持续保持联系。不是只在春节前后群发一个祝福短信、搞一次集中恳谈会就完事，而是尽量做到一年之中“线上有联系、线下有走访”，有事多打电话、无事发个情况简报，一点一点把“感情账”积累起来。

第三，回归有抓手。常宁围绕本地冶金建材、农副产品加工、新能源新材料等主导产业，梳理出一批适合湘商参与的细分项目和合作模式，逐一对应到有意向的湘商名单上，让企业家回乡不是“泛泛而谈”，而是摊开台账，直接讨论“你适合哪一块，我们这边能提供什么”。

这种工作方式看似“老派”，实则有效。大量湘商企业这几年回常宁考察、投资，并不只是因为政策条款写得多漂亮，而是因为他们感受到：常宁这边是真的把他们当“自家人”，而不是只在需要签约、需要撑场面的时候才想起他们。

3. 用好“乡情+产业”的结合点，盘活一批存量资源

常宁土地空间有限，新建一大片产业园区的条件并不充裕，如何在有限空间内承接更多项目，是摆在当地面前的现实问题。常宁的做法，是尽可能在“存量资产”上做文章，通过乡情招商带动闲置资源盘活，一举多得。

一些乡镇有闲置的老厂房、停办的学校教学楼、用地不集中的旧仓储点，过去因为产权复杂、改造成本高，久拖不决。近两年，常宁一方面由自然资源、住建、教育等部门联合梳理这类资产，摸清家底，明确权属；另一方面在与湘商、在外成功人士对接时，主动把这些资源拿出来“摆在桌面上”，一起算“投入与产出”的账。

有的湘商做农产品深加工，看中的不是地价有多低，而是本地原料是否稳定、劳动力是否充足；乡镇干部就围绕这些重点，把当地种植结构、交通情况、用工保障说清楚，再把一所闲置学校的实地情况带人去看，讨论如何在不大拆大建的前提下完成改造。签约之后，镇村两级还会帮助协调装修、招工、与周边农户签订单，企业用较低成本就把生产线搭了起来，乡镇则多了一家能稳定税收和就业的龙头。

类似这样“盘活闲置+引回湘商”的项目，这两年在常宁陆续出现。单个项目体量不是特别大，但落得快、见效快，很适合作为县市推进“无税返时代招商”的一个抓手——既符合规范要求，又能实实在在见到新增税源和就业。

4. 把项目全生命周期服务做成机制，而不是靠个别领导“拍板”

在没有高额返税可以谈的前提下，企业最看重的是“确定性”和“时间成本”。常宁在这方面下了不少笨功夫，把以往相对分散、依赖个人经验的服务，梳理成比较完整的一套工作机制。

一是项目台账制度。凡是达到一定规模的招商项目，从最初接洽开始，就建立动态台账，明确牵头领导、责任单位、配合单位和时间节点。台账不是放在柜子里“好看”，而是每月梳理一次推进情况，对照节点看哪里有延误、原因是什么。

二是定期调度机制。市里定期召开招商引资和项目建设调度会，项目涉及的部门要逐一报告进展。涉及用地审批、规划调整、环评等环节，如果在规定时间内没有推进，相关单位必须在会上作出说明，并提出下一步明确的办理计划。对企业反映集中的共性问题，还要形成书面纪要，推动部门之间在制度层面进行调整。

三是“全覆盖服务”机制。常宁推行企业服务专员制度，重点招商项目至少配备一名熟悉审批流程、了解企业需求的专员，负责对接企业在落地、建设、投产过程中的具体诉求。有的项目在设备进口、设备调试环节遇到问题，服务专员会牵头帮企业对接海关、检验、供电等部门，避免企业在不同窗口之间来回折腾。

这样的机制，虽然不会像“返多少税”那样写在协议条款里，但在企业看来，是更实际的“长期红利”。不少湘商企业在考察其他地区的时候，会反问一句：“你们有没有类似的项目专班、服务专员？落地以后遇到问题，有没有固定的协调机制？”常宁在这方面的准备，让他们能拿出相对成熟的答案，自然也就多了一分竞争力。

5. 小结：常宁模式的几个关键词

如果把常宁的经验压缩成几个关键词，大致可以归纳为：“湘商回归”“盘活存量”“全周期服务”“平衡规范和发展”。

没有哪一条是“惊艳大招”，但每一条都需要下真功夫、花长时间。长期坚持下来，就会在看似不起眼的细节里，堆出一条不同于传统“拼返税”的发展曲线。

二、宝鸡渭滨：在“无返税”前提下做出“有感受”的营商环境

1. 一座老工业城区的压力和选择

宝鸡市渭滨区是典型的老工业城区，装备制造、电子信息等产业基础较好，但也面临着传统产业比重大、新旧动能转换任务重的压力。

今年以来，渭滨区把招商引资摆在全区高质量发展的关键位置，明确提出，要在遵守国家规范要求的前提下，探索一条不靠税收返还、而是靠环境、靠产业、靠平台来吸引项目的新路子。

从公开报道看，渭滨区的做法并不花哨，但思路比较完整：一端是“用心”做好营商环境招商，一端是“聚势”开展产业链招商，同时配套园区载体和市场化招商力量，为“无返税时代”的招商打基础。

2. “用心”二字落到细处：从“送政策”到“送方案”

营商环境的好坏，最终要落在一个个具体项目的落地感受上。渭滨区提出“重商、亲商、安商、富商”的服务理念，看上去和其他地方差不多，但在实际操作中，下了不少细致功夫。

在日常工作中，区里建立起涉企事项“一门受理、一窗通办”的工作机制，尽可能把分散在各个部门的审批服务整合起来。对重点招商项目，成立由分管区领导牵头的工作专班，把发改、自然资源、住建、生态环境、金融等部门拉到一个协调平台上，围着企业的时间表倒排工期，而不是让企业围着部门“转圈圈”。

有的项目在选址、环评、能耗指标等环节推进比较慢，企业担心工期拖延、成本上涨，专班就组织相关部门和企业一起坐下来，逐项对照法规政策，看看哪些环节可以并联审批，哪些环节可以采取告知承诺、容缺受理等方式缩短时间，哪些问题确实需要企业自行解决但政府可以帮着牵线。

在这种情况下，企业拿到的不仅是一摞政策宣传册，而是一套具体、可操作的“落地方案”。

另外，渭滨区还注重帮企业拓展市场，把“服务”延伸到“项目投产之后”。在引进项目的同时，区里会主动对接市级、省级的重大展会和产业活动，邀请企业参加，帮助他们对接上下游客户、资本机构、科研院所，让企业感觉不是“落地以后就被放在一边”，而是在整个发展过程中都有人在关心、在推动。

3. 围着产业链找项目，而不是“看到什么招什么”

和很多地方一样，渭滨区也提出了“产业链招商”的方向，但他们在具体落实上，做得相对细致。

区域内围绕机器人、传感器、轨道交通、精密制造等方向，梳理出十条重点产业链，对链主企业、上下游配套企业、关键节点企业分别建立基础台账，然后再通过外部专业机构和大数据平台进行补充完善。

“有什么、缺什么、招什么、怎么招、往哪落”这一串问题，在渭滨区不只是写在汇报材料里，而是被当作每条产业链必须回答清楚的“基本功”。

区里邀请产业领域专家，结合本地基础，对每条链做“问诊把脉”，提出哪些环节是目前急需补上的，哪些方向要提前布局以防“卡脖子”，哪些项目进来能够起到“强链、补链、延链”的作用。

在此基础上，渭滨区借助东方龙大数据招商平台，对全国范围内相关领域的潜在目标企业进行筛选，最终形成一个涵盖42家企业的产业链目标企业库，招商小分队外出对接时，就不再是“漫无目的”“碰运气”，而是有明确的名单、有针对性的话题。

这种“先理链条，再找项目”的做法，有两个直接效果：

一是减少了“项目落地但与本地产业匹配度不高”的情况，提高了有限空间和资源的使用效率；

二是让后来者有了信心，企业一看园区里已有上下游配套，再加上当地政府对产业发展比较清楚，往往愿意在考察中多停留几天，多谈几轮细节。

4. 用专业园区替代“低地价+高返税”的粗放模式

老工业城区的优势在于基础厚实，但劣势在于空间有限、部分老旧厂区难以满足新项目需求。渭滨区选择的方向，是把有限的空间集中用在打造一批专业化园区上，借此提升对项目的承载能力。

围绕先进制造业和数字经济，渭滨区规划建设了传感器产业园、超精密产业园、光电产业园、数字经济产业园等一批专业园区。与传统“粗放型园区”相比，这些园区在功能布局和公共配套上做了较多前期投入：

——一方面，把研发、中试、检测、办公、生活配套等功能尽量集约安排，为企业预留共享实验室、共享会议中心、共享展示空间，减轻企业前期投入压力；

——另一方面，在水电气热、污水处理、仓储物流等基础设施上统一规划、统一建设，尽可能做到“企业拎包入园、马上装修、快速投产”。

在实际招商中，渭滨区并不在地价上做过多文章，而是把园区的综合承载能力作为主要卖点。一些传感器、新材料、新一代信息技术项目之所以愿意落在这里，除了看重宝鸡的产业基础，更看重“进园之后可以直接对接本地科研院所、重点企业，能在较短时间完成技术转化和产品落地”。

从长远看，这种“用高质量园区替代高强度返税”的路径，更符合当前规范导向，也有利于形成可持续的竞争力。

5. 引入市场化招商力量，让“专业的人干专业的事”

在招商队伍建设上，渭滨区也做了一些探索。

一方面，继续发挥政府招商部门的统筹作用，保持与省市重大活动、重大项目的对接；另一方面，主动与行业协会、专业机构、商会、中介公司合作，探索委托招商、联合招商等方式，把社会资源纳入整体招商体系。

在部分重点产业链上，渭滨区尝试通过购买服务、项目合作等方式，引入熟悉行业、善于项目对接的市场化团队。政府部门给出方向、边界和底线，市场化团队负责具体项目挖掘、前期沟通和技术性谈判，双方再共同推进实地考察、方案落地等工作。

这种“政府+市场”的组合，一方面可以弥补传统招商队伍在专业化、国际化上的短板，另一方面也有利于提高招商效率，让招商工作逐步走向职业化。

可以看到，在渭滨区的实践中，“无返税时代”的招商并不是“少做一点、慢一点”，而是要求更高、节奏更快：既要对上符合规范要求，又要对下让企业有获得感，对内还要兼顾财政承受能力和产业发展需要，这对一线招商干部的能力和精力，都是不小的考验。

三、从两个案例看“无税返时代”的招商路向

常宁和渭滨的情况不尽相同，一个侧重湘商回归、盘活存量，一个侧重产业链招商、园区承载和队伍建设，但有几个共同点值得一线招商部门思考。

第一，不再把“返税多少”当成谈判开头，而是更愿意聊“怎么落地、怎么发展”。

在企业的决策逻辑里，税收优惠当然重要，但不是唯一变量。落地时间、营商环境、产业配套、用工成本、后续追加投资空间，这些因素叠加起来，往往要比单纯的税收返还影响大得多。常宁、渭滨都把大量精力放在项目全周期服务、产业链配套、园区承载能力等“长期变量”上，而不是围着“返多少税”做文章。

第二，强调“系统作战”，而不是寄希望于某一个“高招”。

无论是常宁的湘商回归，还是渭滨的产业链招商，都不是凭一份宣传册、一次恳谈会或者一篇推文就能见效的。它们背后都有一套相互支撑的“组合拳”：有基础台账，有工作专班，有园区载体，有服务机制，有长期维护的企业关系。这种系统性的能力，一旦形成，就算短期内没有特别亮眼的“大项目”，也会在中长期不断带来“增量”。

第三，在规范与竞争之间找到平衡点。

在当前政策环境下，“零门槛返税”“一事一议无限加码”等做法已经难以为继，但发展需要不能停，地方竞争也不会停。常宁和渭滨用实际行动说明，完全可以在不突破底线的前提下，依靠细致的服务、扎实的产业基础、合理的空间布局，构建起新的比较优势。

对一线招商干部来说，与其纠结“返税少了怎么竞争”，不如花更多时间琢磨：“在现有制度框架内，我们还能在哪些地方提高效率，把企业最在意的几个环节做好。”

对很多县市而言，面临的处境和这两地类似：财力有限、空间有限、返税工具的“调节空间”越来越小，但只要肯下功夫在基础数据、产业基础、园区载体和服务机制上扎扎实实补课，“无税返时代”未必是坏事，反而可能倒逼我们走向更健康、更可持续的招商模式。