01各地审计揭示：一些地方政府投资基金定位不清、资金闲置

近期，一些省份陆续公开了2024年当地预算执行和其他财政收支审计工作报告(下称“审计报告”)，在肯定政府投资基金对经济社会事业发挥引导促进作用的同时，也指出一些政府投资基金去年存在的问题，其中之一就是资金闲置。

比如，湖北审计报告称，因前期手续不到位等原因，14只基金长期闲置，涉及金额28.85亿元。

河北审计报告指出，当地部分政府投资基金长期闲置，绩效管理仍需加强。3支省级政府投资基金闲置比例较高，如2019年财政出资5000万元要求设立科技成果转化引导子基金，截至2024年底，该笔资金仍在相关单位滞留未发挥效益。

福建审计报告称，基金整合效果有待加强，目前已整合的省级政府投资基金尚未开展投资，导致资金闲置。

粤开证券首席经济学家罗志恒曾告诉第一财经，政府投资基金虽然不以营利为目的，但国有资产属性要求保值增值，管理人怕出错担责，不敢将资金投入处于种子期、初创期的创新创业领域。部分政府投资基金实际投资于成熟期等偏后期项目，或直接购买理财产品，甚至直接闲置，没有达到促进创新创业企业、引导产业结构升级的政策目标。

此外，部分政府投资基金定位不清，投向存在问题。

江西审计报告称，部分基金的投资项目支持方向与基金目标定位不完全相符，支持省内重点产业发展不足。

湖北审计报告指出，当地基金落实促进产业转型升级、服务创新创业政策有差距。12只基金未聚焦服务省委、省政府决策部署。16只基金未按协议约定支持省内产业发展。

河北审计报告称，部分政府投资基金已运行多年，仍未明确投向领域，投资分散。科技投资引导子基金投资偏离投向1.43亿元。

事实上，为了解决政府投资基金存在的一些问题，今年1月初国务院办公厅发布《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（下称《意见》），明确基金定位，将其划分为产业投资类基金和创业投资类基金两类，实施差异化管理，并规范政府投资基金各类政府出资预算管理，如要求财政部门要结合基金投资进展和结余资金情况合理安排出资，防止资金闲置。

为了加强政府投资基金布局规划和投向指导评价，7月底国家发展改革委发布《政府投资基金布局规划和投向工作指引（公开征求意见稿）》《加强政府投资基金投向指导评价管理办法（公开征求意见稿）》。这些文件明确政府投资基金投向领域负面行为清单，比如设立政府投资基金不得以招商引资为目的；违规增加地方政府隐性债务等，并通过详细的基金投向评价办法及结果应用予以约束。

另外，针对此前审计发现的政府投资基金募资难问题，今年国务院放宽了地方政府专项债券资金投向领域，其中就包括首次允许专项债资金投向政府投资基金。截至目前，已有北京、广州、成都、江苏、安徽、上海、宁波多地发行专项债用于相关政府投资基金。

为了落实上述《意见》，广东、浙江、黑龙江、山西等地也出台了当地政府投资基金新规，以构建更加科学高效的政府投资基金管理体系，促进政府投资基金高质量发展，提高资金使用效益。

罗志恒认为，政府投资基金的核心问题在于政府与市场边界不清，最大的矛盾在于其既有政策上的目标约束也有市场收益的诉求，使得政府投资基金在实际运作过程中存在资金募资困难、监管约束较多、市场化不足、缺乏专业人才、可投标的物缺乏、退出渠道不畅等诸多问题。政府解决以上问题的核心在于厘清政府与市场的边界，回归引导性、服务性政府角色，将基金运营中的市场问题交给市场解决。

所谓政府投资基金，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。

根据清科研究中心数据，截至2024年末，我国累计设立政府引导基金2178只，总目标规模约12.84万亿元，已认缴规模约7.70万亿。

02政府引导基金，不拼规模了！

在顶层设计不断优化之下，创投行业的高质量发展正逐渐落地。

距离国办一号文发布已有8个月，政府投资基金的发展在“量”和“质”上都迎来了深刻的变革。在近期由母基金研究中心举办的2025第六届中国母基金峰会上，多位地方政府投资基金负责人都纷纷感触这项顶层设计给行业带来的变化，重点体现在政府投资基金正从“数量扩张”迈向“质量提升”，开启了创投行业一个全新的发展篇章。

（1）政府引导基金总管理规模同比下降24%

根据母基金研究中心发布的《2025上半年中国母基金全景报告》，截至6月30日，中国母基金全名单共涵盖460家机构，总管理规模达34845亿元人民币，较2024年底下降23.7%。

从具体分类来看，460家母基金包含338家政府引导基金、112家市场化母基金以及10家专注S基金业务（无正常母基金业务）的机构。其中，政府引导基金总管理规模29973亿元，较2024年底下降24%；市场化母基金总管理规模4829亿元，同比下降22.4%；S基金总管理规模43亿元，规模相对稳定。

对于规模下降的原因，水木资本创始管理合伙人、母基金研究中心创始人唐劲草解释称，在本次统计中，研究中心对不再开展母基金业务、转向直接投资的机构，已完成退出或清算的母基金，以及发生出资退回的母基金均进行了减计处理。尤其值得关注的是，今年以来，不少政府引导基金调整业务方向，将重心转向直投业务，不再对其子基金进行出资，这类机构已不符合“母基金”的核心定义，因此被排除在统计范围之外，形成“直投暖、母基金冷”的行业阶段性特征。

此外，2025年上半年母基金新设情况同样呈现显著下降趋势。数据显示，上半年新发起成立的母基金共33只，总规模1970.17亿元。其中，政府引导基金新发起31只，规模798.04亿元；市场化母基金新发2只，规模80亿元。与2024年同期相比，新发起政府引导基金规模降幅达66%，市场化母基金规模降幅50%，新设规模近乎“腰斩”。

唐劲草分析指出：“招商引资曾是地方政府设立母基金的核心动力之一，若政府投资基金失去这一功能，将直接影响地方设立政府引导基金的积极性。”加之当前县级政府对新设基金实施严格管控，进一步限制了母基金数量与规模增长，尤其在创投类母基金领域表现更明显。

他还提到，根据国办一号文规定，政府投资基金按投资方向分为产业投资类基金和创业投资类基金，其中明确鼓励创业投资类基金采用母子基金模式，但由于创业投资类基金本身投资风险较高，一旦失去招商引资的驱动，地方政府设立该类母基金的意愿将大幅降低。

（2）政策导向推动行业从“数量扩张”转向“质量提升”

尽管母基金行业规模出现调整，但相关数据传递出明确信号：政策正引导行业从“数量扩张”转向“质量提升”，这一转变在返投优化、运营模式调整、基金遴选标准变化等方面均有体现。

唐劲草强调，当前政策已清晰引导母基金行业以“功能定位精准化、资源统筹高效化、考核体系科学化为核心发展方向”。2025年各地政府新设母基金时，更注重长期投资导向与资金使用效率，“既体现出地方财政对资金投向的审慎态度，也标志着中国母基金行业正逐步回归理性，朝着规模适度、布局合理、运作规范的高质量发展路径迈进”。

在返投优化方面，多位行业机构负责人分享了实践经验。上海国投先导公司总经理温治表示：“从国办一号文发的指导精神之后，实际上给了政府母基金更好的政策支持和政策引导，传统的政府引导基金再升格，不是简单完成返投任务。我们通过生态打造、产业赋能和科技早期的衔接布局以及未来龙头链主的培育，从这些角度来说，如果能形成良好的生态建设，产业的集聚效应自然而然就起来了。”

重庆产业引导基金公司董事长卓仁华则提到地域限制的放宽：“我们针对统一大市场之后，对基金的注册地要求也没有这么高，外地只要符合重庆产业的投资方向，一些优秀的基金管理人能助力重庆产业的发展，我们也可以参与。”

深创投集团华北投资部负责人吕豫表示，在返投比列和返投认定上，各地政府引导基金已经逐步优化。吕豫指出：“返投和返投出资比例上会有一些变化，最重要的是实行省级部署统一规划，以后不再是各地自由发展的状态，肯定在省市各级，有可能是一部分的县整体规划。”他认为，只有这样，才能与市场化基金的规模和专业化相匹配，政府的母基金加强产业子基金和机构的规模化、专业化正好形成了互动，形成了共振，这样做资源配置避免重复的分散消耗，提高效率。

在基金遴选标准上，机构的关注点也更聚焦于专业能力与产业适配度。温治表示：“我们从遴选方面看中基金管理人的能力，尤其是它对新的科技产业变化上能否不断地迭代管理人的管理模式，基金内部的管理模型也要跟随市场的变化和科技产业需求变化，提升管理能力，这对我们来说非常关键。”

招商局资本执委会委员朱正炜则从“反内卷”的角度提出见解：“‘反内卷’的其中一个方面在于各个地方现在越来越多意识到股权投资基金的设立也好，股权项目的招引也好，需要更多和当地的一些产业基础和规划中的一些战略产业要更加紧密地结合起来。所以，在一些其他地方的引导基金的投资中，越来越关注管理人对产业深入的程度，能不能真正把产业当中的某些节点，某些环节真正引进来，建成一个带有配套的，产业链相对完整的布局。”他表示，如果有这个能力，并且有项目储备，这样的管理人可能得到更多支持。

此外，子基金层面也出现变化。吕豫指出，子基金的考核将更加精细化，对管理人的选择也将更趋市场化，这一系列调整共同推动母基金行业向高质量发展迈进。