01领导智库报告：向“内卷式”招商引资说不

（1）树立“一盘棋”思维，信息共享、项目共促、资源共用

强化招商引资“一盘棋”理念，充分发挥园区“主战场”、驻外机构“桥头堡”、行业部门“生力军”作用，形成主管部门牵头、相关部门协同、各类主体联动、园区承接落地的招商工作新格局。促进招商引资工作制度化、科学化、程序化，把招商工作统起来，把招商考核指标统起来，把招商线索统起来，把招商政策统起来，切实凝聚招商引资工作合力。

建立信息共享、项目共促、资源共用的大招商工作机制，做强招商引资“资源库”，构建招商引资“联合体”，打造招商引资“强品牌”，以招商聚项目、增投资、强后劲、塑造制胜未来新优势。

（2）健全“一站式”平台，事前评估、事中管理、事后评价

坚持权责对等，在综合考量政府资金、政策等方面投入和项目未来年度综合效益基础上，实现扶持政策与项目经济社会效益相匹配。强化领导招商、招商活动、招商队伍、招商平台管理。

建立健全“一站式”服务平台，为重大招商项目“量身定制”服务方案，配备“服务专员”实行“保姆式”全程帮办。建立招商项目全生命周期管理服务体系，实行台账化管理。全面完善事前评估机制、事中招商引资项目科学决策和合规管理机制、事后评价管理机制。分级分类评价项目落地、投资强度、亩均产出、创造就业等综合效益和企业履约情况。

（3）绘制“全景式”图谱，集群招商、新赛道招商、多元招商

积极开展优势产业集群招商、新兴产业新赛道招商、产业融合多元招商。绘制招商引资全景地图，将产业链图谱转化为“产业生态树”。建立招商引资工作、投资机会、目标企业、优惠政策和责任“五张清单”，推行绿蓝橙红等“色卡”管理模式。

围绕重点产业、重大平台、关键领域精准招商，推动新兴产业聚链成群、集群成势。全力引进一批行业龙头企业、“专精特新”企业、区域总部企业及产业链“链主”企业，落地一批投资强度高、税收贡献高、科技含量高、产业集中度高、财政贡献率高、成长潜力高、投产达效速度快的项目。

（4）重塑“创新型”模式，链式招商、资源招商、数字招商

深化链式招商，对产业链重大项目洽谈、签约、建设、达产进行穿透式管理，推动产业延链补链强链。依托“链主型”企业开展产业链上下游招商，支持链主企业召开供应链大会。深化以商招商。做实“飞地”招商，建立跨区域产业布局共享机制，推进定期互访、项目对接、人才共享。

创新资本招商，强化“投行”思维，以“市场化主导、专业化运营、效益化投资”为方向，坚持“投早、投小、投长期、投硬科技”。“以投促引”“招投联动”“投孵结合”，形成“资本+产业”“链主+基金”投资合力。鼓励资源招商，通过“开采+精深加工”“开发+消费”等模式，采取引资扩股、引技转型等方式，有效盘活资源。

注重科技招商，创新“科技+产业”招商模式，大力招引科技创新主体、创新人才、创新成果、创新平台，促进科技成果转化。推进数字招商，打造数字化“招商大脑”，促进招商项目与地方要素资源精准匹配，推动形成线上线下相互融合相互促进的“互联网+”招商模式。

（5）强化“要素性”支撑，腾笼换鸟、共享厂房、零地招商

围绕推动招大引强、拓展招商引资渠道、丰富优质项目储备、加强全要素保障、强化项目落户支撑等重点任务，逐级逐项明确工作进度、工作时限、具体措施。重点抓好“地、房、钱、能、人、物流”等要素保障，围绕落厂房、落基金、落场景，不断提高标准厂房与项目匹配度，充分发挥产业基金撬动作用，积极拓宽项目落地应用场景。

围绕项目研发、孵化、投产、运营，重点引进创业孵化、中试熟化、创业投资等各类专业服务机构。推进创新链产业链资金链人才链深度融合，以良好生态提升“双招双引”和产业培育质效。

规范地方违规实施财政奖补、税费优惠、土地优惠及违规举债、过度配置资源等招商引资不当行为。采取“腾笼换鸟”“共享厂房”“零地招商”等招商方式，积极盘活闲置标准化厂房、企业厂房、土地、楼宇以及其他存量资产资源，挖掘闲置存量资产潜力，支持通过并购、重组等方式，引进新的战略合作伙伴。

（6）深化“高效化”改革，流程再造、优化环境、压实责任

坚持问题导向，系统推进综合窗口改革走深走实，依法科学重构跨部门办理业务流程，推动多部门跨层级事项集成办、部门协同办并联办，把“高效办成一件事”改革落到实处，坚决去除办事大厅“机关化”倾向，坚决取消物理隔断，落实好首问负责制，深入开展“微笑服务”，最大限度利企便民，不断提升企业和群众获得感、满意度。

优化营商环境，加强招商引资政策合规管理，严格落实公平竞争审查制度，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，依法保障各类经营主体平等参与政府采购、招标投标、标准制定。加强招商引资领域诚信建设，健全完善“一站式”解决纠纷和诉讼服务体系，兑现合法合规的招商引资承诺。

大力推行“链长+专班”模式，做实招商引资“一把手”工程。突出考严、考准、考实，将招商引资服务、招商项目落地等列入重要考评范围，坚持精细化、项目化、规范化管理，压紧压实招商引资主体责任。

02苏州：严防“内卷式”招商

苏州市委常委会7月8日召开会议。会议指出，要深刻认识建设全国统一大市场的重要意义，准确把握“五统一、一开放”的基本要求，引导企业提升产品品质，规范政府采购和招标投标，规范招商引资，严防“内卷式”招商，着力推动内外贸一体化发展，持续开展规范涉企执法专项行动，完善高质量发展考核体系和干部政绩考核评价体系，着力破除市场准入退出、要素配置等方面卡点堵点，维护公平竞争市场秩序，积极服务和融入全国统一大市场建设。要强化海洋战略科技力量，做大做强临港产业，大力发展海洋服务业，推动海洋经济高质量发展。

03界面新闻：如何破解内卷式招商引资？

界面新闻：7月1日的中央财经委会议首次提到“统一政府行为尺度”，并要求完善对地方政府干部政绩考核评价体系。这是否意味着，地方政府行为是全国统一大市场建设和反内卷关注的重点？

刘志彪：“五统一、一开放”的确在很大程度上是针对地方政府的行为。（编者注：会议指出，纵深推进全国统一大市场建设，基本要求是“五统一、一开放”，即统一市场基础制度、统一市场基础设施、统一政府行为尺度、统一市场监管执法、统一要素资源市场，持续扩大对内对外开放。）

不过，导致市场竞争不公乃至内卷式竞争的原因是复杂的，不完全是地方政府的问题。平台与国有企业的垄断，同样在“内卷”中扮演了重要角色。当一个国有企业占据战略垄断地位时，它就可能将下游的竞争压力转嫁给上下游，比如利用其市场地位要求供应商大幅降价，不接受就将其排除出供应链，在这种情况下，中小企业也被卷入了恶性竞争之中。

还有，行政部门一旦通过企业分类管理、行业准入限制等方式对市场进行管理，就意味着市场被人为分割，不公平竞争就自然产生了。不公平的竞争环境会诱发不规范的竞争手段，这背后是深层次的结构性问题，而非孤立现象。

所以，具体而言，造成竞争失序的原因有三：第一，地方政府的经济职能过于强大，它们往往利用行政手段甚至司法手段参与竞争，这也是此次会议关注的重点；第二，纵向行政部门的某些管理办法；第三，平台型企业与国有企业的垄断地位。

界面新闻：如何看待政府补贴行为？

刘志彪：补贴本身并非中国独有，西方国家也普遍存在。比如，美国为了吸引制造业回流，也提供了大量补贴。所以，关键不在于补贴本身，而在于补贴的方式和背后的机制。

中国的补贴有两个主要问题：第一，公开透明度不够，这也正是此次会议强调招商引资要增加信息披露的原因。第二，地方政府之间的竞争异常激烈，导致补贴手段被过度使用，造成了残酷的内卷现象。

政府参与经济活动，其本质就是通过一定程度的价格扭曲来获取竞争优势的。在现行体制下，地方政府的补贴行为难以避免。当一个地方为了招商引资提供税收返还或产业跟投时，其他地方为了不落于人后，必然会跟进。这是一种竞争策略。

因此，关键不在于禁止补贴，而在于确保其过程的公开透明，让信息充分披露。这也与中央提出的“引导干部树立和践行正确的政绩观”相一致，其核心是打破过去单纯以GDP增长和财政收入论英雄的考核体系，打破“经济增长快就一定能获得提拔”的固有预期。

界面新闻：如何建立新的官员考核标准？

刘志彪：这是最难的问题。无论是“高质量增长”还是“低价无序竞争”，我们至今都缺乏一个公认的、操作性强的标准。没有标准，就无从判断。

一方面，不要指望用一个简单的标准解决所有问题。苏联计划经济时期有个例子：起初，他们按锅炉生产的“个数”来考核，工厂为了完成任务，生产的锅炉就都非常小。后来，改用“面积”考核，工厂就把锅炉造得巨大却不实用。最后，改用“重量”考核，工厂造出的锅炉外壳极薄。这说明，任何固定的考核标准都可能被“上有政策，下有对策”的方式规避。

同样地，在进行干部考核时，不能简单地用某个标准来作为干部的行为准则，单一的指标考核，很难真正让地方政府的决策机制进入高质量发展的轨道。

但反过来说，一个不完美的标准，有时也比完全没有标准要好。像GDP、财政收入这类指标，虽然有其弊病，但相比“拍脑袋”决策，仍然相对合理。未来的方向或许是淡化这些指标，而不是将它们作为唯一的考核依据。

界面新闻：制造业内卷式竞争尤为严重，但生产制造行业的增值税又是地方税收的重要来源。地方政府怎么才能有动力去“反内卷”？

刘志彪： 这是体制原因。中国地方政府的税收是以增值税为主，相比之下，消费税、财产税和房地产税等占比很小。所谓的增值税，就是在生产环节征收的税，这就意味着，地方政府必须不断扩大产能才能有足够的税收来源。当产能增速超过市场需求，内卷就产生了。

要解决这个问题，必须要想办法把消费地跟生产地税收进行分享，税收不能全归生产地，有一部分应该归消费地。这样地方政府才会有抓市场消费的动力。但是转换的过程要慢慢来。要开征消费税，就必须相应减少增值税，避免变成加税增负。在今天的网络技术条件下，做到这一点其实是比较容易的。

税收制度不改，地方政府的行为就无法调整过来，想要避免内卷，可能性就会变得很低。此次中央财经会议提出要“健全有利于统一大市场建设的财税体制”，正是指向财税改革这一方向。

界面新闻：此次中央财经会议还提到，要推动落后产能有序退出。此轮去产能，跟2015年的去产能有何异同？

刘志彪：目前还没有具体细则出台，不太好与2015年对比。

去产能，我主张用市场化的方法退出，比如严重高耗能高污染的过剩产能需要退出，但首先要建立符合市场经济要求的退出标准。标准可参考两个：第一，企业的定价是否长期低于行业的平均成本，这是警戒线；第二，企业的定价是否低于其可变成本，这是干预线。成本分两部分，一部分是固定成本，包括租金、设备折旧、管理人员薪酬等项目，一部分是可变成本，包括原材料、直接人工和运输费用等。当企业把价格定到行业的平均成本以下时，就要分析究竟是企业竞争力超强、成本超低导致，还是行业开始内卷导致。如果企业定价低于它的可变成本，肯定是搞内卷了，这时政府必须按照反不正当竞争法进行干预，也可以用市场化的方式来淘汰部分产能。

当然市场化出清不等于企业自然死亡，不能完全用纯粹市场经济的思路来考虑中国的问题，因为我们还有地方政府参与竞争，除国营企业外，很多民营企业也得到了地方政府的支持，地方政府一般不会让本地企业选择主动退出，尤其是税收大户。

界面新闻：去产能会不会导致就业更困难？

刘志彪：从中长期看，反内卷、淘汰落后产能肯定是有利于就业的，而不是相反。靠政府补贴维持亏损企业的生产是不可持续的。补贴的钱来自哪儿？还是税收。靠补贴维持亏损企业生产，最终损害的还是纳税人的利益。

制造业由于智能化、信息化、网络化和自动化，其实吸引不了多少高技能型就业，生产性服务业正在成为提供就业岗位的主力，尤其在吸收知识青年就业方面发挥了较大的作用。支持就业，应该考虑新的产业政策取向，特别是要用产业政策大力支持发展服务业，尤其是生产性服务业。

现代生产性服务业在发达国家GDP中占比达到了50%左右，而服务业当中，生产性服务业大概占到70%多。所以，我们应该用产业政策去支持新兴的、有前景的产业来创造就业岗位，而不是将就业与落后产能捆绑在一起，那是一条死路。

界面新闻：通过创新和产业升级来解决内卷，可行吗？

刘志彪：这听起来本身没问题，但远水解不了近渴，对解决当前短期的实际问题没啥帮助。

反内卷也好，不正当竞争也好，还是要通过制定相关法律、标准来解决，这才是实事求是的办法。当然，技术进步之后，你的企业产品档次也上去了，跟对手不在一个平台竞争了，也许能避免内卷，但不是所有企业都能做到这一点，能挤上去的只有少数，挤不上去的就会被踩下去。

界面新闻：那“出海”是不是可以成为避开内卷的选择？

刘志彪：靠出海来解决内卷问题，本身就是问题。如今国外市场对中国也是防范有加，甚至严厉挤压。美国总统特朗普将其市场优势变成了武器化、政治化的关税手段，其他国家如欧盟也会对中国进行一些贸易制裁。正常的进出口没问题，但卷完中国人出去卷外国人，外国也不会同意，它们也有保护本国产业和就业的需求。

根本出路还是要尽快形成新发展格局，改善优化国内供给结构，适当收缩国内低效产能，同时扩大国内需求，从供需两方面同时入手解决问题。

界面新闻：那其他方法，比如鼓励横向并购、行业协会自律等，能否缓解产能冗余问题？

刘志彪：并购是市场经济国家常用的经济手段，但在中国面临很大的局限性。作为竞争的参与者，涉及到税收等直接利益，地方政府是否会允许并购？谁来并购谁？并购后带来的包袱谁来背负？这些都是很现实的问题。

至于行业协会自律、约定还款账期等，会有一定的作用，但作用不大，在有限的范围内，对本地企业会有一些约束。

界面新闻：上述这些手段对反内卷作用都有局限性，那要怎么从根本上解决内卷式竞争？

刘志彪：最根本的问题就两个：第一，改革“行政区经济”的竞争格局；第二，坚持市场化取向的改革。所有关于反内卷的讨论，如果不触及这两个根源问题，本质上都只是在谈论现象。

破除“行政区经济”的竞争格局，一个办法是把地方政府的经济权利上提，但这很容易变成新计划经济，这条路不能走，因为搞计划经济全球没有成功的，实践证明是没有出路的。那怎么办？首先要规范地方政府的行为，通过明确标准，设立“负面清单”等方式，告诉地方政府什么应该做，什么不该做。这可以帮助缓解目前内卷的现状。

另一个出路就是要坚持市场化取向的改革。具体来说，就是从“行政性分权”思路转为“经济性分权”思路，界定好政府与市场的界限，把地方掌控的一些经济职能下放给给企业，尤其是一些优秀的民营企业大集团，让企业行使市场职能，地方政府少承担一些经济功能，这才是根本。当地方政府的一些经济职能被下放到企业后，这些问题自然就能解决。

现在还存在一些市场化取向过度的地方，就是本该政府做的事情，市场全部承担起来，尤其是公共事务这一块。消费低迷也和一些领域市场化改革过度有关，因为居民承担了过多的、本该由政府承担的社会保障等公共事务，因此他们只要一有钱，立刻就会考虑怎么用于自身和家庭的医疗、教育、养老、基本住宅等社会保障上去。过去，高储蓄率是件好事，因为产能较低，但现在产能是过剩而非不足，所以不需要那么高的储蓄率。

所以，市场取向的改革，就是该政府承担的要归政府。在经济领域，大量竞争性的投资项目，能让企业投资的，就交给企业去做，把企业最重要的发展权利——投资决定权——交给企业，而不是抓在地方政府手上。政府在经济领域节省下来的钱，可以用到民生保障上。

改革开放四十多年来，中国很重要的经验之一就是发挥地方政府的积极性，这也是中国发展速度高于世界上其他国家的秘诀所在。地方政府如果没有一定的经济发展职能与权利，又哪来的积极性？中国式现代化所需要的发展速度又怎么保证？所以当下的关键是要找到一个平衡点，既让地方政府有投身发展的积极性，又不能让其有过大的行政甚至司法权力干预市场，以至于导致严重内卷，阻碍全国统一大市场建设。