01专项债新用途：投向政府投资引导基金 6月20日，中国债券信息网发布了2025年北京市第六批政府债券信息披露文件。 该文件显示，6月26日北京市政府专项债券（三十五期）将公开招标发行，该期债券计划发行金额100亿元，期限为10年，募集资金用于“北京市政府投资引导基金”，这一新用途也引发了业内的关注。 “专项债投向政府投资引导基金是全国首次创新尝试。”陕西巨丰投资资讯有限责任公司高级投资顾问于晓明在接受《证券日报》记者采访时表示，预计可通过财政资金杠杆撬动社会资本，有望带动地方产业升级。 “专项债投向政府投资引导基金是政策创新的重要尝试，具有显著必要性和积极影响。”中国商业经济学会副会长宋向清也告诉《证券日报》记者，这可为一些具有发展潜力和战略意义的项目或领域提供资金支持，促进产业升级、创新发展等，有助于推动经济结构转型和可持续发展。 从后续影响来看，这一方面能吸引更多社会资本进入相关领域，发挥财政资金的杠杆撬动作用，另一方面也对政府投资引导基金的管理运营水平提出了更高要求。 2024年12月份，国务院办公厅发布的《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（以下简称《意见》）提出，“扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围”，包括实行专项债券投向领域“负面清单”管理等举措。 《意见》明确，将完全无收益的项目，楼堂馆所，形象工程和政绩工程，除保障性住房、土地储备以外的房地产开发，主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施和一般竞争性产业项目纳入专项债券投向领域“负面清单”，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金。 专项债券依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、养老金及支付单位运行经费、债务利息等。 记者注意到，在实行专项债券投向领域“负面清单”管理的背景下，当前专项债的募集资金投向也日趋丰富，土地储备、收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等方面均有新进展。 对此，宋向清分析称，首先，专项债投向扩围有利于精准激活实体经济。其资金覆盖领域从传统基建向新兴产业（如低空经济等）延伸，同时用于消化地方政府拖欠企业账款等，可直接改善企业现金流，畅通经济循环； 其次，有利于优化资源配置效率，资金向土地收储、保障性住房等民生领域倾斜，既有助于加速房地产市场库存去化，又可提升公共服务供给质量； 最后，有利于增强财政政策效能，放大财政资金撬动作用。 于晓明表示，专项债投向扩围能精准匹配新兴领域需求，吸引民间资本培育新质生产力；还可提升资金使用效率，有助于防范系统性风险。 “专项债投向扩围将产生多维度有益影响，能更精准地满足实体经济多样的资金需求，助力不同领域、不同项目的发展，促进地方经济发展和产业繁荣。同时，这也有助于提升资金使用效率，避免资金闲置浪费，充分发挥专项债的积极作用。”宋向清说。 02专项债：政府引导基金的募资新路来了 地方政府专项债券投向进一步扩围，最新的一个举动是投向了政府投资基金。 6月20日，北京市财政局在中国债券信息网上公开了2025年北京市第六批政府债券信息披露文件，计划在6月26日公开发行招标北京市政府专项债券（三十五期），发行10年期总额100亿元专项债券，投向北京市政府投资引导基金。 财达证券常务副总经理胡恒松告诉第一财经，以官方的口径来说，此次专项债券资金投向政府投资引导基金实属全国首次。专项债投入当地政府引导基金将进一步放大财政资金的杠杆效应，带动更多社会资本投入，精准支持地方产业升级。 （1）北京探路 “2015年设立之初，专项债券仅可用于政府投资项目。2019年对于专项债扩大有效投资等政策的强化，也依旧是针对项目本身。”胡恒松说。 2019年6月，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，明确地方政府要按照一一对应原则，将专项债券严格落实到实体政府投资项目，不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。 随着近些年专项债额度大增，适合专项债的投资项目逐步减少，为更好发挥专项债强基础、补短板、惠民生、扩投资等积极作用，去年底国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（下称《意见》），其中一大举措是扩大专项债券投向领域，实行专项债券投向领域“负面清单”管理，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金。 胡恒松表示，在上述《意见》专项债投向“负面清单”中，政府投资基金不在其中，此次北京专项债资金投向北京市政府投资引导基金符合相关要求。 中央财经大学教授温来成告诉第一财经，此次专项债投向政府投资基金，是专项债投向扩围一大体现。政府投资基金是创新财政资金使用方式、支持产业发展和科技创新的重要政策工具，近年来取得一定成绩，但也存在一些问题。此次北京尝试首次用专项债支持当地政府投资基金，具有一定试验性质。 根据国家企业信用信息公示系统，北京市政府投资引导基金（有限合伙）成立于2016年1月，由北京国有资本运营管理有限公司（下称“北京国管”）、北京市政府投资引导基金管理有限公司共同出资，其中北京国管出资比例约99.9%，受托管理北京市政府投资引导基金。 在2024年的机构LP活跃榜单中，北京市政府投资引导基金（有限合伙）无论是出资规模还是出资基金的数量，都领先于大部分地区的政府引导基金。 执中Zerone数据显示，北京市政府投资引导基金2024年的出资规模高达891亿元；其次是深圳市引导基金，出资规模约123亿元，出资的子基金数量为11只。 北京大力鼓励和支持私募股权和创业投资发展，举措之一是着力提升股权投资的长期资本供给，北京市政府投资引导基金总计将1000亿元资金投向8只产业基金支持人工智能、信息技术、医药健康、绿色低碳、先进制造等重点新兴产业发展壮大。 今年初北京市政府投资引导基金发生工商变更，出资额由1000.1亿元增至2500.1亿元。 6月，北京市政府发行100亿元专项债资金投向北京市政府投资引导基金。 （1）风险可控 胡恒松表示，传统的部分专项债项目经常面临“钱等项目”、资金沉淀等问题。基金模式通过专业管理机构市场化选择项目，能够提高资金周转效率，且基金到期退出的收益可反哺财政，形成“投资-收益-再投资”的良性循环。 同时，专项债投入当地政府引导基金将进一步放大财政资金的杠杆效应，带动更多社会资本投入，精准支持地方产业升级。 胡恒松认为，从理论上来说，此次专项债券用于政府投资基金的用途可以视为专项债券用途创新试点工作。由于北京市的政府性基金收入很高，100亿的试点规模不会给其带来偿债压力。 此次北京将专项债券投向政府投资引导基金，依托的是北京市较大的政府投资基金规模——2025年北京市新增1000亿元用于重点支持人工智能、机器人等未来产业领域的政府投资基金，全市基金规模已突破3000亿元，具有良好的投资引导效应。 “若此次基金带来的效益能突破单一项目投资所带来的专项收入或政府性基金收入，则可以类比土地储备、收购存量房等，制定专项债券用于政府投资引导基金的相关政策，进一步发挥专项债券强基础、补短板、惠民生、扩投资等积极作用。”胡恒松说。 根据前述北京市财政局公布专项债券（二十一至三十五期）信用评级报告，此次投向北京市政府投资引导基金的100亿元专项债，在项目偿债资金来源及偿债保障方面，本期债券偿债资金纳入北京市政府性基金预算管理，北京市政府性基金收入规模较大，对存量政府专项债券的保障情况较好。 从政府性基金支出来看，2024 年北京市政府性基金支出为 3034.1 亿元，历史到期债券本息均按时偿付。 从北京市政府性基金收入对本期债券覆盖程度来看，2022~2024 年北京市政府性基金收入平均水平对本期债券发行规模的保障倍数为21.44倍，全市政府性基金收入能够覆盖债券本息的偿还。 温来成表示，目前政府投资引导基金投资项目范围比较广，一些早期项目风险高，实践中一些投资项目失败比较常见。当然政府投资基金是国家促进产业转型升级、科技创新重要工具，从其他国家来看一些采取市场化运作的政府投资基金整体收益高于股市平均收益，国内像深圳等地政府投资引导基金运行效果不错。 因此专项债支持政府投资基金有一定的必要性，但同时也面临较大风险挑战。 今年1月国务院办公厅发布《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》，要求规范各类政府出资预算管理。政府出资主要包括通过预算直接出资、安排资金并委托国有企业出资等方式。 政府采取注资国有企业方式设立基金，明确相关资金专项用于对基金出资的，原则上按照政府出资有关要求管理。 政府出资设立基金，应由财政部门结合基金设立情况和财政承受能力，合理确定出资规模、比例和时间安排。 政府对基金的出资应按规定纳入财政预算管理，加强年度预算安排与基金出资的衔接。